แผน ‘NAP’ เครื่องมือด้านสิทธิมนุษยชนดักจับฝุ่นพิษข้ามแดน

ในช่วงที่หลายพื้นที่ในประเทศไทยเผชิญกับปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 เกินค่ามาตรฐาน หลายคนมักโฟกัสไปที่ฝุ่นจากการเผาไหม้ตอข้าวโพด แต่แท้จริงแล้วยังมีอีกหนึ่งแหล่งกำเนิดฝุ่นพิษที่น่ากังวลไม่แพ้กัน นั่นคือฝุ่นจากโรงงานอุตสาหกรรม อาจกล่าวได้ว่าฝุ่นพิษจากไร่ข้าวโพดข้ามแดนเกิดขึ้นเป็นฤดู แต่ฝุ่นภาคอุตสาหกรรมเกิดขึ้นเกือบทั้ง 365 วัน

ฝุ่นจากโรงงานอุตสาหกรรมเกิดขึ้นจากกระบวนการผลิตที่หลากหลาย ทั้งการเผาไหม้เชื้อเพลิง การหลอมโลหะ การพ่นสี การผลิตปูนซีเมนต์ ฝุ่นเหล่านี้ไม่เพียงแต่ส่งผลเสียต่อสุขภาพของประชาชนในบริเวณใกล้เคียงโรงงานแต่ยังสามารถฟุ้งกระจายไปไกล ส่งผลกระทบต่อสุขภาพของผู้คนในวงกว้าง ฝุ่นจากโรงงานอุตสาหกรรมมักประกอบไปด้วยสารพิษอันตรายหลายชนิด เช่น ฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM2.5 โลหะหนัก สารไดออกซิน สารเหล่านี้ล้วนส่งผลเสียต่อระบบทางเดินหายใจ หัวใจ หลอดเลือด และอาจเพิ่มความเสี่ยงต่อโรคมะเร็ง

โครงการพัฒนาต่าง ๆ ที่ทุนไหลข้ามพรมแดนจากรัฐหนึ่งไปยังอีกรัฐหนึ่ง บนพื้นผิวอาจดูเหมือนเป็นการส่งเสริมเศรษฐกิจ แต่เบื้องหลังม่านความเจริญรุ่งเรือง ภัยร้ายที่ถูกมองข้ามนั่นคือ การละเมิดสิทธิมนุษยชน ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นคือประชาชนผู้ได้รับผลกระทบแทบจะสิ้นหวังกับกลไกภายในประเทศตน ผลกระทบที่เกิดนอกอาณาเขตรัฐ ถูกทำให้เป็นเรื่องไกลตัวและถูกกล่าวอ้างเพื่องดเว้นการปฏิบัติตามพันธกรณี ความหวังหนึ่งของการเยียวยาคือความพยายามที่จะมาใช้กลไกของประเทศต้นทาง ภายใต้แนวคิดด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ อนุสัญญาระหว่างประเทศมุ่งสร้างพันธกรณีต่อรัฐภาคีต่อการเคารพ คุ้มครอง รวมถึงการประกันว่าสิทธิดังกล่าวจะเป็นจริงได้

Lanner พูดคุยกับ กรกนก วัฒนภูมิ จากเครือข่ายติดตามการลงทุนและความรับผิดชอบข้ามพรมแดน (ETO-Watchs Coalition) มาพูดคุยถึงแผน “NAP” ซึ่งเป็นเครื่องมือในการส่งเสริมธุรกิจที่เคารพสิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม และชุมชนในประเทศไทย และทบทวนถึงท่าทีของรัฐไทยต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนของทุนไทยนอกอาณาเขตรัฐไทย และหลักการธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนเพื่อจัดการกับปัญหาฝุ่นพิษอย่างมีประสิทธิภาพ

แผน NAP คืออะไร?

NAP หรือ National Action Plan on Business and Human Rights คือแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน เป็นแผนที่พัฒนาขึ้นโดยรัฐเพื่อคุ้มครองไม่ให้ภาคธุรกิจดําเนินการใด ๆ ที่จะส่งผลกระทบเชิงลบต่อสิทธิมนุษยชนรวมถึงประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนส่งเสริมแนวทางการดำเนินธุรกิจที่มีความรับผิดชอบและเคารพสิทธิมนุษยชนตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) โดยมุ่งหวังให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน ทั้งนี้ NAP เป็น Soft Law เปรียบเสมือนกฎหมายนิ่มไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายโดยตรงหรือไม่มีสภาพบังคับโดยตรง เป็นเพียงแนวทางในการปฏิบัติการเสียมากกว่า

รัฐบาลมีความพยายามในการแก้ปัญหาดังกล่าวให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม โดยเชื่อมโยงนโยบาย กฎหมาย กฎ ระเบียบ และมาตรการต่าง ๆ โดยหลักการชี้แนะของสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (UN Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGPs) คือมาตรฐานระหว่างประเทศฉบับแรกที่จัดทำขึ้นเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนอันเป็นผลพวงจากการดำเนินกิจกรรมทางธุรกิจ ซึ่งได้รับการรับรองตั้งแต่ปี 2011 (พ.ศ. 2554) ประกอบด้วย 3 เสาหลักดังนี้

1.คุ้มครอง (Protect): “รัฐ” มีหน้าที่ปกป้องประชาชนจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยธุรกิจ รัฐต้องสร้างกฎหมาย กลไก และนโยบายที่จำเป็นเพื่อป้องกันธุรกิจจากการละเมิดสิทธิมนุษยชน เช่น กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม และกฎหมายว่าด้วยความปลอดภัยของผลิตภัณฑ์

2.เคารพ (Respect) : “ธุรกิจ” มีหน้าที่เคารพสิทธิมนุษยชนในทุกกิจกรรมของตน ธุรกิจควรดำเนินการตามหลักการ UNGPs ประเมินความเสี่ยงต่อสิทธิมนุษยชน และดำเนินการเพื่อบรรเทาความเสี่ยงเหล่านั้น ธุรกิจควรมีกลไกการร้องเรียนที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีประสิทธิภาพ

3.การเข้าถึงการเยียวยา (Remedy): “รัฐและภาคธุรกิจ” ควรจัดให้มีช่องทางกลไกการร้องเรียน ที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งเยียวยาความเสียหายอย่างรวดเร็ว การเยียวยาอาจรวมถึงการชดเชยค่าเสียหาย การฟื้นฟูสมรรถภาพ และการรับประกันว่าการละเมิดจะไม่เกิดขึ้นอีก

สำหรับประเทศไทยได้มีการประกาศใช้แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (National Action Plan on Business and Human Rights : NAP) ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2562 – 2565) เมื่อตุลาคม ปี 2562 ถือเป็นประเทศแรกในเอเชีย มีสาระสำคัญ ดังนี้

บทที่ 1 กล่าวถึงสาระสำคัญพื้นฐานของหลักการ UNGPs การจัดทำแผน NAP ในบริบทของต่างประเทศและความเป็นมาในการจัดทำแผนปฏิบัติการ ๆ ในประเทศไทย

บทที่ 2 กระบวนการจัดทำแผน NAP ความเชื่อมโยงระหว่างแผนปฏิบัติการ ๆ กับแผนและนโยบายระดับชาติอื่น ๆ รวมถึงเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goal : SDGs) และกรอบระยะเวลาการบังคับใช้แผนปฏิบัติการฯ

บทที่ 3 การมุ่งเน้นแผนปฏิบัติการ 4 ด้าน ประกอบด้วย (1) ด้านแรงงาน (2) ด้านชุมชน ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (3) ด้านนักปกป้องสิทธิมนุษยชน (4) ด้านการลงทุนระหว่างประเทศและบริษัทข้ามชาติ รวมทั้งระบุสถานการณ์กิจกรรม หน่วยงานรับผิดชอบ กรอบระยะเวลาดำเนินการ ตัวชี้วัดและความเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ชาติ และ SDGs 

บทที่ 4 การขับเคลื่อนแผน NAP ไปสู่การปฏิบัติ และการกำกับ ติดตาม และประเมินผล

สำหรับสาระสำคัญของแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 2 (พ.ศ.2566 – 2570) ประกอบด้วย 4 แผน ได้แก่

1.แผนปฏิบัติการด้านแรงงาน

2.แผนปฏิบัติการด้านชุมชน ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม

3.แผนปฏิบัติการด้านนักปกป้องสิทธิมนุษยชน

4.แผนปฏิบัติการด้านการลงทุนระหว่างประเทศและบรรษัทข้ามชาติ

กลไกการกำกับดูแลการดำเนินงานตามแผนปฏิบัติการฉบับนี้ จะดำเนินการผ่านคณะอนุกรรมการขับเคลื่อนแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ทั้งนี้ กระทรวงยุติธรรม โดยกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ จะเป็นผู้รวบรวมและจัดทำรายงานประเมินผลการดำเนินงานตามแผนปฏิบัติการ 2 ระยะ คือ ระยะครึ่งรอบ (ระหว่าง พ.ศ. 2566 – 2568) และระยะเต็มรอบ (ระหว่าง พ.ศ. 2566 – 2570) เสนอต่อคณะอนุกรรมการขับเคลื่อนแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนของประเทศไทย และนำเสนอ ครม. เพื่อพิจารณาและเผยแพร่ต่อไป

ต้นเหตุที่ซุกซ่อน: มองลอดฝุ่นพิษจากไร่ข้าวโพด ฝุ่นจากโรงงานอุตสาหกรรมจากทุนไทยข้ามแดนก็มีความเสี่ยง

เวลาเราอ่านข่าวมักจะพบว่ามีการกล่าวโทษ (Blaming) เกษตรกร มันไม่ค่อยลิงค์ไปถึงกลุ่มทุนว่าจะมีความรับผิดชอบ สมมติเกษตรกรเขาเผาเผื่อผลิตทางการเกษตร คนก็จะมาบอกว่าเกษตรกรเผาทำให้เกิดมลพิษ แต่คนไม่ได้มองกระบวนการภาครัฐด้วย นโยบายรับซื้อยังไม่ครอบคลุมทั้งหมดว่าห้ามผลผลิตที่ผ่านการเผา ตัวอย่างเช่น นโยบายรับซื้ออ้อยมีการรณรงค์ไม่รับซื้ออ้อยไฟไหม้ และมีมาตราการจะเอาเงินไปอุดหนุนคนขายอ้อยสด ต้องถามว่านโยบายรัฐจูงใจพอหรือเปล่าด้วย แล้วภาคเอกชนลอยตัวด้วยหรือเปล่า เขาอาจจะบอกว่าฉันไม่ได้เผาไงเกษตรกรเป็นคนเผาฉันเป็นแค่ผู้รับซื้อก็ได้ 

หรือเอกชนบางรายเขาเคลมว่ามีระบบตรวจสอบย้อนกลับว่าตลอดเส้นทางของผลิตผลทางการเกษตร ไม่เกี่ยวข้องกับการเผา ถ้าทำได้มันดีก็นะ แต่จริงๆ มันควรเป็นตราประทับในผลิตภัณฑ์เลยไหมว่าไม่เกี่ยวข้องกับการเผา เหมือนผลิตภัณฑ์ในต่างประเทศที่ประทับตราว่าไม่เกี่ยวข้องกับการใช้แรงงานเด็ก ไม่เกี่ยวข้องกับ forced labor พอมีการตรวจสอบย้อนกลับยืนยันได้คุณก็ขายสินค้าที่มีคุณค่ามากขึ้น สำหรับเราก็ยอมจ่ายเพิ่มไม่กี่บาทคิดว่ามันถูกกว่าหน้ากาก N95 ที่เราซื้อ พอมีมาตรการเข้มงวดแบบนี้เราก็ยังกังวลว่าภาระต้นทุนมันจะไปตกอยู่ที่เกษตรกรหรือเปล่าซึ่งเราไม่ได้อยากให้เป็นแบบนั้น เพราะฉะนั้นภาครัฐต้องออกแบบกลไก ภาครัฐต้องอุดหนุน เพราะเกษตรกรต้องมีภาระต้นทุนเพิ่มขึ้นแน่นอน รัฐต้องอุดหนุนราคาให้มันสูงขึ้น แต่อย่างไรก็ตามอาจกลายเป็นว่าบริษัทได้กำไรเพิ่มมากขึ้น ฉะนั้นกลไกทุกอย่างมันต้องสอดคล้องไปด้วยกัน

ข้อมูลจากการรายงานของ Channel News asia เกี่ยวกับโรงไฟฟ้าหงสาโรงไฟฟ้าหงสาและโครงการทำเหมืองแร่ ที่ทุนไทยที่ไปดำเนินการในประเทศลาว มีการตรวจสอบด้านสิ่งแวดล้อมหย่อนยานและอ่อนแอ ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาคนไทยในจังหวัดน่านเขตรอยต่อระหว่างไทย-ลาว มีระยะทางห่างจากโรงไฟฟ้าหงสาราว 20 กิโลเมตร พบว่าปรอทและก๊าซที่เป็นกรดอื่น ๆ ลอยอยู่ในบ้านของพวกเขา

ในยามเช้าตรู่บนยอดดอย ครอบครัวของ “กาญจนาพร แปงอุด” เกษตรกรผู้ปลูกมันสำปะหลัง สามารถมองเห็นวิวทิวทัศน์อันงดงามของหุบเขาเบื้องล่างไปจนถึงประเทศลาว ประเทศเพื่อนบ้าน แต่ทว่าหลังจากนั้นเธอสังเกตเห็นกลุ่มควันสีเทาขนาดใหญ่พวยพุ่งขึ้นสู่ท้องฟ้า เป็นภาพที่ปรากฏให้เห็นตลอด 5 เดือนในทุกปี หมอกควันเทียมเหล่านี้เกิดจากการเผาไหม้ถ่านหินที่โรงไฟฟ้าหงสา ซึ่งตั้งอยู่ในแขวงไซยะบุรี ประเทศลาว ตั้งแต่โรงไฟฟ้าแห่งนี้เริ่มดำเนินการผลิตไฟฟ้าในปี 2558 ชาวบ้านบนดอยในจังหวัดน่านที่ติดกับชายแดนลาว สังเกตเห็นความผิดปกติต่างๆ ที่เกิดขึ้นกับบ้านเรือนและสุขภาพของพวกเขา

ชาวบ้านในอำเภอเฉลิมพระเกียรติ จ.น่าน เล่าว่าพืชผลทางการเกษตรของพวกเขาได้รับผลกระทบจากโรคพืช ดินสูญเสียความอุดมสมบูรณ์ พวกเขาได้รับคำแนะนำไม่ให้รับประทานปลาที่อาศัยอยู่ในแหล่งน้ำธรรมชาติ และใช้น้ำดื่มอย่างระมัดระวัง นอกจากนี้ เด็ก ๆ ยังประสบปัญหาเกี่ยวกับระบบทางเดินหายใจอีกด้วย ความสงสัยปกคลุมไปทั่วหมู่บ้าน พวกเขาเชื่อว่าโรงไฟฟ้าที่อยู่ฝั่งตรงข้ามชายแดนเป็นต้นเหตุของมลพิษ (Jack Board, 2024)

อำเภอเฉลิมพระเกียรติเป็นพื้นที่ห่างไกล ผู้คนที่อาศัยอยู่ที่นี่ส่วนใหญ่เป็นชาวลัวะ พวกเขาใช้ชีวิตอยู่กับธรรมชาติ พืชผลที่เพาะปลูก ได้แก่ กาแฟ ข้าวโพด ข้าว มันกุ้ง ปู และปลา แต่ด้วยการมาของโรงไฟฟ้าหงสา ปัญหาความแตกแยกก็ได้ก่อตัวขึ้นภายในชุมชน ความมั่นคงในการดำรงชีวิตเริ่มสั่นคลอน ชาวบ้านหลายคนหวั่นวิตกว่าพวกเขาอาจประสบปัญหาสุขภาพร้ายแรงในอนาคต

หลังจากการเก็บข้อมูล การสังเกตการณ์สิ่งแวดล้อม และการมีส่วนร่วมทางวิทยาศาสตร์ของประชาชนเป็นเวลายาวนาน ด้วยทุนสนับสนุนจากสถาบันวิจัยระบบสุขภาพ ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจอิสระของไทย ในที่สุดความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างการดำเนินงานของโรงไฟฟ้ากับผลกระทบข้ามพรมแดนที่เลวร้ายในหมู่บ้านไทย 8 แห่งก็ได้ถูกเปิดเผย ทีมผู้เชี่ยวชาญด้านวิศวกรรม สังคมศาสตร์ สาธารณสุข และกฎหมายสิ่งแวดล้อม ได้รวบรวมข้อมูลหลักฐานการวิจัยเกี่ยวกับการปนเปื้อนของโลหะหนักในอากาศ ดิน และน้ำ พบว่าเกษตรกรในจังหวัดน่าน ประสบปัญหาผลกระทบเชิงลบต่อผลผลิตทางการเกษตร

ประเด็นสำคัญประการหนึ่งคือการสร้างแบบจำลองการแพร่กระจายของมลพิษทางอากาศที่เป็นนวัตกรรมใหม่ แบบจำลองเหล่านี้ทำการจำลองการปล่อยก๊าซกรดจากปล่องไฟของโรงไฟฟ้า จากนั้นจำลองทิศทางลมตามฤดูกาลที่พัดพาก๊าซเหล่านั้นไป

ศาสตราจารย์ ดร. ธนพล เพ็ญรัตน์ จากสาขาวิศวกรรมศาสตร์สิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยนเรศวร เผยผลการวิจัยพบว่า ปริมาณของสารมลพิษที่สะสมอยู่ในพื้นที่เหล่านี้ ซึ่งมาจากโรงไฟฟ้าถ่านหินนั้น สัมพันธ์กับผลกระทบที่เกษตรกรพบเจอ และสัมพันธ์กับค่าพีเอช (ระดับความเป็นกรด) ของดินด้วย ดังนั้นจึงสรุปได้ว่าโรงไฟฟ้าถ่านหินมีส่วนก่อให้เกิดผลกระทบอย่างสำคัญ

โรงไฟฟ้าหงสาได้เปลี่ยนโฉมภูมิทัศน์โดยรอบไปอย่างสิ้นเชิง แผลเป็นจากการทำเหมืองลิกไนต์ขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นถ่านชนิดสกปรกที่ใช้ผลิตไฟฟ้า ได้ฝังรอยลึกไว้บนผืนดินบริเวณโดยรอบโรงไฟฟ้าลิกไนต์ถือว่าเป็นถ่านหินคุณภาพต่ำที่สุด ก่อให้เกิดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) มากกว่าถ่านหินแข็ง นอกจากนี้ ยังถือเป็นเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพของมนุษย์มากที่สุดชนิดหนึ่ง เนื่องจากมีการปล่อยสารกำมะถัน ไนโตรเจนออกไซด์ ปรอท และสารมลพิษอื่นๆ ออกมาในปริมาณสูงขณะเผาไหม้

ข้อมูลจากธนาคารโลกในปี 2020 แสดงว่า ปริมาณการปล่อยก๊าซ CO2 ในลาว เพิ่มขึ้นเกือบห้าเท่า ภายในระยะเวลาสี่ปีหลังจากโรงไฟฟ้าหงสาเริ่มดำเนินการ ลิกไนต์มักจะลดประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าพลังความร้อน และขนส่งได้ยาก ดังนั้น โรงไฟฟ้าแห่งนี้จึงตั้งอยู่ติดกับเหมืองถ่านหินเลย บริษัทผู้ดำเนินงานโรงไฟฟ้าหงสา เป็นบริษัทร่วมทุนของไทยเป็นหลัก โดยเป็นกลุ่มบริษัทที่ถือหุ้นโดยบริษัทไทย 80% กลุ่ม RATCH ซึ่งผู้ถือหุ้นรายใหญ่คือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และ บริษัทบ้านปูเพาเวอร์ ซึ่งเป็นบริษัทย่อยของ บมจ.บ้านปู ถือหุ้นละ 40% ในขณะที่ Lao Holding State Enterprise (รัฐวิสาหกิจของลาว) ถือหุ้น 20% เงินทุนสำหรับโครงการนี้มาจากธนาคารไทย 9 แห่ง โดยมีมูลค่าการเงินรวม 3.71 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ตามข้อมูลจากโรงไฟฟ้าหงสาบริษัทปฏิเสธที่จะให้สัมภาษณ์สำหรับเรื่องนี้

ประเทศไทยมีความจำเป็นต้องพึ่งพาพลังงานถ่านหินน้อยกว่าเพื่อนบ้านหลายประเทศ แต่ยังคงมีโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่ติดตั้งภายในประเทศอยู่ประมาณ 6 กิกะวัตต์ ไทยให้คำมั่นสัญญาว่าจะบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี 2050 (พ.ศ. 2593) และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี 2065 (พ.ศ. 2608)

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา บริษัทไทยได้ย้ายการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานไปยังอีกฟากฝั่งของชายแดน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศลาว ซึ่งมีมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมที่อ่อนแอและภาคประชาสังคมมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะน้อย

แผนพัฒนาพลังงานไฟฟ้าของไทย ซึ่งเป็นแผนแม่บทสำหรับนโยบายพลังงานของประเทศ มีโครงการโครงสร้างพื้นฐานต่างประเทศหลายโครงการใน สปป.ลาว เช่น โรงไฟฟ้าพลังงานน้ำไซยะบุรี ซึ่งเป็นเขื่อนกั้นแม่น้ำโขงสายหลัก

ข้อมูลเมื่อปี 2021 บริษัทไทยมีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าที่มีอยู่ร้อยละ 60 ในประเทศลาว ตามข้อมูลจาก Stimson Mekong Infrastructure Tracker โครงการดังกล่าวเช่นเดียวกับโรงไฟฟ้าหงสา มักจะมีความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ ซึ่งไม่สามารถตรวจสอบภายใต้กฎระเบียบของไทยได้

แม้จะมีผลกระทบข้ามพรมแดนที่ชัดเจน แต่กฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทยไม่มีข้อใดที่บังคับใช้กับการดำเนินงานของโรงไฟฟ้าหงสา

อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาปัญหาผลกระทบข้ามพรมแดนที่อาจเกิดจากโครงการขนาดใหญ่ เช่นโครงการเหมืองถ่านหินและโรงไฟฟ้าถ่านหินหงสา แขวงไชยะบุรี ประเทศลาว ที่ตั้งอยู่ห่างจากชายแดนไทยประมาณ 27 กิโลเมตร ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะส่งผลกระทบต่อสิทธิในการมีชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีของประชาชนไทย กลับพบว่ารัฐไทยไม่มีกฎหมาย กลไกฝ่ายบริหารหรือองค์กรตุลาการที่ออกแบบมาเพื่อจัดการ กับปัญหาประเภทนี้โดยเฉพาะ อีกทั้งเมื่อพิจารณากฎหมายและกลไกที่มีอยู่ก็พบว่ามีข้อจำกัดหลายประการที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการปกป้องคุ้มครองสิทธิของประชาชน ในแง่นี้จึงกล่าวได้ว่าระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ของ รัฐไทย ไม่อาจให้หลักประกันในการปกป้องคุ้มครองสิทธิในการมีชีวิตอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดี 

กรกนก อธิบายเพิ่มว่า ภาคธุรกิจสนใจซื้อคาร์บอนเครดิตมากกว่าจะไปสนใจลดผลกระทบทางสิทธิมนุษยชนหรือสิ่งแวดล้อมเพราะมีเงินก็จะไปซื้อจากป่าหรือพื้นที่เกษตร ก็สามารถไปลดคาร์บอนจากที่ตัวเองก่อมลพิษ กลุ่มทุนมักจะเน้นในเรื่องนโยบายการจัดการด้านความยั่งยืน (sustainable policy) เนื่องจากเป็นตัวทำ ranking หรือเขาอาจจะไปได้รางวัลต่างๆ ในต่างประเทศ พอเวลาได้รับการจัดลำดับที่ดีนักลงทุนก็เชื่อมั่นเพราะมีกระบวนการตรวจสอบบางอย่างก่อนจะได้รางวัล เราไม่รู้ว่าการที่เขามีนโยบายที่เคารพสิทธิมนุษยชน ซึ่งจะดูเรื่องเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) มันเป็นยังไง เพราะเราพบว่ามีการละเมิดสิทธิผู้มีส่วนได้เสีย (steakholder) อยู่ หรือเขาจะตัดตอนหรือเปล่า ว่าอันนี้เป็นอีกบริษัทหนึ่งไม่ใช่บริษัทเขาก็ไม่ต้องรับผิดชอบ แต่จริงๆ มองในมุมธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน บริษัทแม่กับบริษัทลูกหรือไม่ว่ารูปแบบใดๆ ก็ตาม ตลอดทั้งห่วงโซ่ต้องดูไปตลอดทั้งสาย

“ยิ่งทำมันยิ่งดีต่อบริษัทและภูมิใจว่าไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเป็นผู้ก่อมลพิษ”

ฝุ่นพิษภาคเหนือแก้จากแผน NAP ตัวเดียวไม่ได้ต้องผนวกกลไกกำกับควบคุม

ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluters Pay Principle: PPP) เป็นหลักการของการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยผู้ก่อมลพิษหรือผู้ก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการป้องกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นต่อสุขภาพของมนุษย์หรือสิ่งแวดล้อม สำหรับประเทศไทยต้องนึกถึงตัวผู้ควบคุมกำกับนั่นคือ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ หรือ ก.ล.ต. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระ ก่อตั้งขึ้นในปี 2535

“มีกฎหมายอย่าเพิ่งดีใจนะเพราะมันมีแค่ในกระดาษ แต่ปฏิบัติจริงมันยาก  แต่กลไกตลาดนี่แหละมันจะไปบังคับภาคธุรกิจเองว่าถ้าคุณอยากยืนหยัดขายสินค้าคุณต้องเคารพสิทธิมนุษยชน”

ไม่ใช่แค่บริษัทที่เกี่ยวข้องกับพืชผลทางการเกษตรแต่ยังรวมไปถึงบริษัทโรงไฟฟ้าที่ทุนไทยไปลงทุนในลาว และ กฟภ. เป็นผู้ซื้อกลับมาใช้ในไทย โรงไฟฟ้าถ่านหินทำให้เกิดฝุ่น PM 2.5 ซึ่งสารข้างในมันรุนแรงมากกว่าการเผาไหม้จากภาคการเกษตรเสียอีก

สำหรับกรกนกเธอนึกถึงบทบาทของ ก.ล.ต. ที่จะมาควบคุมตรวจสอบ กรกนกเล่าว่า เว็บไซต์ของ ก.ล.ต. มีข้อมูลให้ดูเยอะมาก หากมีคำถามที่เกี่ยวข้อง ก.ล.ต. จะถามไปยังบริษัทที่จดทะเบียน บริษัทก็ต้องตอบกลับมา กลไกนี้มันดูเวิร์คนะแล้วเราในฐานะผู้บริโภคที่ซื้อสินค้าเองหรือคนที่ซื้อหุ้นก็ยังมี power เล็ก ๆ น้อย ๆ แค่หนึ่งคนพลังมันอาจจะไม่มากเท่าไร แต่ถ้ารวมกันหลายคนอย่างเชียงใหม่ก็ 1.7 ล้านแล้ว มันก็ถือเป็นพลังที่เยอะในการกดดันเขาได้อีกที บางบริษัทจะบอกว่าเขาทำนั่นโน่นนี่ เราอยากให้ข้อมูลนี้มันโดนตรวจสอบหลายๆ ด้าน โดยเฉพาะภาครัฐ ไม่อย่างนั้นมันเหมือนพูดข้อมูลฝ่ายเดียว เราก็ไม่รู้ว่ามันจริงเท็จขนาดไหน เราไม่รู้ว่ากระบวนการมันเป็นยังไง ถ้าเราพบความผิดปกติเราจะไปบอกใครได้ หรือบางทีเขาอ้างว่าเป็นเรื่องภายในบริษัทเขา

นอกจากนั้นเครื่องมือที่จะช่วยให้มั่นใจได้ว่าธุรกิจจะไม่สร้างผลกระทบหรือละเมิดสิทธิมนุษยชน ต้องมีกระบวนการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (Human Rights Due Diligence : HRDD) อันหมายถึงกระบวนการที่ประเมินความเสี่ยงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการประกอบธุรกิจ ซึ่งครอบคลุมไปถึงฝ่ายต่างๆ ในห่วงโซ่อุปทาน (supply chain) และเครือข่ายความสัมพันธ์ทางธุรกิจตลอดจนการป้องกันบรรเทา และแก้ไขผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น โดยกระบวนการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน ควรบูรณาการไว้ในการประกอบธุรกิจทุกขั้นตอนและการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง

หลักการ UNGPs ได้กำหนดกระบวนการ HRDD ไว้ในหลักการข้อที่ 17 – 22 โดยกำหนดแนวทางปฏิบัติสำหรับธุรกิจประกอบด้วย 4 ขั้นตอน ดังนี้

1. การประกาศนโยบายและหลักการของบริษัทที่ว่าด้วยการเคารพสิทธิมนุษยชน

2. การประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงหรือมีแนวโน้มที่อาจเกิดขึ้นจากกิจกรรมของบริษัท

3. การบูรณาการนโยบายเข้ากับการประเมินรวมถึงกลไกควบคุมภายในและภายนอก

4. การติดตามและการรายงานผลการดำเนินการ

แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการ HRDD อาจมีความแตกต่างกันได้ตามบริบทเงื่อนไขของประเภทธุรกิจ

หากผลักดัน NAP เป็นกฎหมาย (Hard Law) จะเกิดอะไรขึ้นบ้าง 

ถ้าผลักดันให้เป็นกฎหมายระดับ พ.ร.บ. จะมีหน่วยงานที่ดูแลเป็นหลัก มีเจ้าหน้าที่มากขึ้น มีเจ้าภาพที่ชัดเจน ตอนนี้กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพเขาดูแล NAP แล้วเขาก็ทำทุกสิทธิในร่มสิทธิมนุษยชน ไม่ใช่แค่เรื่องนี้ อาจจะมีกรม/ กองพิเศษขึ้นมาดูเรื่องนี้ ปกติกฎหมายมักจะตั้งคณะกรรมการเข้ามาทำงาน ซึ่งคณะกรร การเหล่านี้จะสามารถสั่งการเข้าไปทำอะไรได้ แต่การทำอาจไม่ได้ยึดโดยงกับกฎหมายฉบับเดียว ต้องไปทำให้หน่วยงานอื่นๆ ที่มีหน้าที่ร่วมกัน ซึ่งการบังคับใข้จะหนาแน่นกว่า ตอนนี้กระดาษที่ออกมาเป็นแผ่น ตัวชี้วัดจะอ่อนนิดนึง (หัวเราะ)

ถ้า NAP เป็นกฎหมาย ก็ยังไม่การันตรีว่าจะสามารถเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ตัวอย่างเช่น เมื่อเกิดการละเมิดในเขตประเทศอื่นจะไม่สามารถใช้กฎหมายประเทศไทยได้ มันเป็นการเลือกว่าจะใช้กฎหมายของประเทศใด ในตอนนี้ตัวแผนกิจกรรมเขียนมาดีแต่ตัวชี้วัดมันอ่อนไปเหมือนกับว่ายังไงมันก็ติ๊กผ่าน ทำให้สิทธิมนุษยชนยังไม่มีความคืบหน้าอย่างมีนัยสำคัญ หากลองเปลี่ยนตัวชี้วัดให้เข้มแข็งขึ้นมากกว่านี้ ลองไปทำงานผ่านตัวนอกกลไกรัฐมากยิ่งขึ้น อาจจะทำให้เห็นการปกปกป้องสิทธิมนุษยชนเข้มแข็งขึ้น การแก้ไขปัญหาฝุ่นพิษข้ามแดนรัฐเป็นผู้มีอำนาจมากที่สุด ส่วนภาคธุรกิจเองก็ควรก้าวเข้ามามีส่วนร่วมกับการแก้ไขปัญหานี้ด้วย

“NAP ที่เป็นกฎหมาย ดีกว่า NAP ที่เป็นแค่แผนอยู่แล้ว” กรกนกเน้นย้ำ

ข้อท้าทายของ NAP

ยังมีข้อท้าทายหลายประการที่ต้องเอาชนะเพื่อดักจับฝุ่นพิษข้ามแดนอันเกิดจากธุรกิจที่ละเลยสิทธิมนุษยชน ในระยะแรกแผนปฏิบัติการนี้ถูกวิจารณ์ว่าเป็นเพียงเครื่องมือไร้ประสิทธิภาพชิ้นหนึ่ง เป็นเพียงเป็นแผนงานใช้สำหรับการประชุม และเป็นเพียงแผนปฏิบัติโดยสมัครใจที่ไม่เกิดผลจริง ซึ่งแทบไม่ส่งเสริมให้ธุรกิจมีความเคารพต่อสิทธิมนุษยชนและไม่มีการควบคุมการดำเนินรับผิดชอบของบริษัทต่อผลกระทบที่ก่อ ซ้ำร้ายแผนนี้ยังล้มเหลวในการจัดการกรณีการลอยนวลพ้นผิดของธุรกิจเพื่อนำความยุติธรรมมาสู่ชุมชนท้องถิ่นและกลุ่มคนชายขอบ 

แต่เพื่อเอาชนะข้อท้าทายเหล่านี้ ยังจำเป็นต้องพัฒนาและเพิ่มการรับรู้และความเข้าใจ เสริมสร้างกลไกการบังคับใช้ พัฒนาช่องทางการร้องเรียนสำหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยธุรกิจ รวมถึงส่งเสริมความร่วมมือระหว่างธุรกิจ ภาคประชาสังคม และหน่วยงานภาครัฐ เพื่อเอาชนะและดักจับฝุ่นพิษข้ามพรมแดนจากการก่อมลพิษของกลุ่มธุรกิจให้มีประสิทธิภาพให้มากที่สุดเพื่อปกป้องสิทธิ สุขภาพ และสิ่งแวดล้อมของทุกคน

---

อ้างอิง

• แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2562 – 2565) (ฉบับย่อ) https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/th/UNDP_Thailand_NAP.pdf
• แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 2 (พ.ศ.2566 – 2570) http://www5.dpim.go.th/km/2023/09/20/แผนปฏิบัติการระดับชาติ/#:~:text=การพัฒนาองค์กร-,แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษย,อันเป็นผลจากการประกอบ
• Trust สู่ความวางใจ ธุรกิจไทยเคารพสิทธิมนุษยชนเอกสารข้อมูลธุรกิจและสิทธิมนุษยชน  หลากหลายคำถามเกี่ยวกับหลักการ UNGPs http://lms.nhrc.or.th/ulib/document/Fulltext/F12913.pdf

• แนวทางการตรวจสอบสถานะสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (Human Rights Due Diligence) สําหรับบริษัทจดทะเบียน https://www.sec.or.th/TH/Documents/Seminars/HRDDforListedCompanies.pdf
• Mercury rising: Why a Thai community believes it is being poisoned across the international border https://www.channelnewsasia.com/asia/hongsa-coal-plant-mercury-thailand-laos-4152731
• UNGP and NAP https://etowatch.com/our-report/

---

ผลงานชุดนี้อยู่ในโครงการ แผนงานภาคเหนือฮ๋วมใจ๋แก้ปัญหาฝุ่นควันที่มีผลต่อสุขภาวะนำไปสู่อากาศสะอาดที่ยั่งยืน โดยความร่วมมือจากสภาลมหายใจเชียงใหม่และ Lanner สนับสนุนโดย สํานักงานกองทุนสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)