ความล่าช้าของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายระดับประเทศอย่างการจัดการปัญหาวิกฤตฝุ่น PM2.5 ที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนเป็นวงกว้างที่เรื้อรังและนับวันก็รุนแรงมากยิ่งขึ้น ทำให้เในวันที่ 19 มกราคม 2567 เครือข่ายประชาชนภาคเหนือยื่นฟ้องนายกรัฐมนตรี (พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา) และคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ จนนำไปสู่คำพิพากษาของศาลปกครองเชียงใหม่พร้อมมีคำสั่งให้นายกรัฐมนตรีและคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเร่งจัดทำแผนฉุกเฉิน เพื่อควบคุมและบรรเทาปัญหาฝุ่นพิษในภาคเหนือให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน แต่กระบวนการดำเนินการกลับล่าช้าออกไป เนื่องจากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้ยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดเมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2567
ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2562 คณะรัฐมนตรีมีมติให้กำหนดให้เป็นวาระแห่งชาติและจัดทำ แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติเพื่อแก้ปัญหาฝุ่นละออง ครอบคลุมระยะเวลา 5 ปี (พ.ศ. 2562-2567) แต่เมื่อแผนปฏิบัติการฉบับแรกสิ้นสุดลง รัฐบาลกลับยังไม่สามารถประกาศใช้แผนฉบับที่ 2 ได้ ทำให้เกิด ‘ภาวะสุญญากาศ’ ในการดำเนินนโยบาย และต้องใช้มาตรการเฉพาะหน้าเพื่อแก้ไขปัญหาไปก่อน
“มาตรการปี 2568 กับร่างแผนฝุ่นชาติฉบับที่ 2 เราได้รับมาหลังจากได้ขอคำบังคับต่อศาลปกครองสูงสุด แล้วก็มีการเรียกร้องไปเมื่อต้นเดือนมกราคมที่ผ่านมาเพราะมันเลยกำหนด 90 วันไปแล้วในการปฏิบัติตามคำพิพากษา แต่ยังไม่มีการดำเนินการ พอเราส่งเสียงเรียกร้องไป วันที่ 16 มกราคม เราก็ได้รับเลย ซึ่งถือเป็นการตอบสนองที่ดีจากหน่วยงานรัฐ”
วัชลาวลี คำบุญเรือง ตัวแทนมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ได้เล่าถึงที่มาในการฟ้องร้องคดีฝุ่นภาคเหนือ รวมไปถึงได้วิเคราะห์แผนฝุ่นชาติ ทั้งฉบับแรกและร่างฉบับที่ 2 โดยตั้งข้อสังเกตว่า แม้ตัวแผนจะมีความก้าวหน้าในด้านข้อมูล แต่ในทางปฏิบัติกลับยังไม่สามารถสร้างผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้ การแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 จึงยังเป็นความท้าทายที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด
ในแผนฝุ่นชาติฉบับแรก ได้แบ่งระดับของสถานการณ์ฝุ่น PM 2.5 ออกเป็น 4 ระดับ ดังนี้
ระดับที่ 1 ค่า PM 2.5 ต่ำกว่า 50 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร ให้หน่วยงานต่างๆ ปฏิบัติตามกฎหมายปกติ
ระดับที่ 2 ค่า PM 2.5 เกิน 51-75 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร หน่วยงานรัฐต้องเพิ่มมาตรการ และผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่บัญชาการ
ระดับที่ 3 ค่า PM 2.5 เกิน 76-100 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องใช้กฎหมายควบคุมกิจกรรมที่ก่อมลพิษ
ระดับที่ 4 ค่า PM 2.5 เกิน 100 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติต้องประชุมด่วน และเสนอมาตรการให้นายกรัฐมนตรีตัดสินใจ
วัชลาวลีตั้งข้อสังเกตว่าแม้ในบางช่วงเวลาที่มีระดับ PM 2.5 เกิน 100 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร แต่กลับพบว่าไม่มีการบังคับใช้มาตรการใดๆ ตามที่แผนได้กำหนดไว้ ถือเป็นจุดอ่อนสำคัญที่ถูกนำไปใช้เป็นฐานในการฟ้องร้องหน่วยงานรัฐ วัชลาวลียังกล่าวอีกว่า แผนฝุ่นชาติเป็นกรอบภาพใหญ่ แต่กลับไม่มีแผนปฏิบัติการในแต่ละปีเพื่อให้หน่วยงานรัฐ และผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถดำเนินการตามแนวทางที่ชัดเจน
“ที่ผ่านมา เราใช้ระดับที่ 4 เป็นฐานในการฟ้องคดี เพราะค่าฝุ่นเกิน 100 ไมโครกรัมแล้ว แต่กลไกรัฐที่วางไว้กลับยังไม่ดำเนินการ และในการแก้ปัญหาฝุ่นจริงๆ มันต้องมีแผนปฏิบัติการในแต่ละปี เพื่อให้หน่วยงานรัฐและผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถดำเนินการตามแนวทางที่ชัดเจนได้”
ย้อนมองมาตรการรับมือฝุ่นและสถานการณ์ไฟป่า ปี 2564-2568
ข้อมูลจากการสืบค้นของวัชลาวลีพบว่า ตั้งแต่ปี 2564 เป็นต้นมา ภาคเหนือมีแผนปฏิบัติการป้องกันปัญหาฝุ่นและไฟในพื้นที่โล่งใน 9 จังหวัด ได้แก่ ลำปาง แพร่ น่าน เชียงใหม่ แม่ฮ่องสอน ลำพูน พิษณุโลก ตาก และอุตรดิตถ์ โดยมาตรการส่วนใหญ่จะเป็นการเฝ้าระวังไฟป่า หรือการบริหารจัดการการเผาพื้นที่โล่ง ในปี 2566 ก็มีมาตรการเพิ่มเติม เช่น ‘ชิงเก็บ ลดเผา’ ซึ่งเป็นการใช้ระบบบริหารจัดการการเผาในพื้นที่โล่ง และในปี 2567 ได้มีการใช้ ‘มาตรการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5’ ที่เริ่มนำนวัตกรรมหรือความรู้ใหม่มาประกอบ เช่น การควบคุมการเผาในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ 11 แห่ง และอุทยานแห่งชาติ 10 แห่ง, แผนบริหารจัดการเชื้อเพลิง, ระบบอนุญาตการเผา ‘ไฟดี’ และมาตรการลดการเผาทางการเกษตร ปี 2568 นี้ ก็มีมาตรการ ‘ควบคุมการเผาในพื้นที่กลุ่มป่าแปลงใหญ่ 14 กลุ่ม’ โดยเฉพาะบริเวณรอยต่อระหว่างจังหวัดและรอยต่อพื้นที่ป่า รวมถึง ‘การทำแผนที่เสียงฝุ่น’ และ ‘การกำกับเกษตรกรต้นแบบ’ ที่เพิ่มเข้ามา
แม้มาตรการเหล่านี้แสดงให้เห็นว่ารัฐมีการพัฒนาเครื่องมือและองค์ความรู้ผ่านแผนปฏิบัติการอย่างชัดเจน แต่ถึงอย่างนั้น แผนฝุ่นชาติกลับยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงใดๆ
“ตอนนี้เราใช้ มาตรการรับมือสถานการณ์ไฟป่าและฝุ่นละออง ปี 2568 ในการจัดการรายปีไปก่อน เพราะต้องรอคณะรัฐมนตรีพิจารณาเห็นชอบแผนฝุ่นชาติก่อน นี่จึงเป็น ช่วงสุญญากาศของแผนฝุ่นชาติ”
วัชลาวลีกล่าวเพิ่มเติมว่า ปัจจุบันมีคณะกรรมการเพื่อจัดการปัญหามลพิษทางอากาศในระดับชาติที่สามารถประกาศ ‘นโยบายยกระดับ’ ให้มีความเข้มข้นขึ้น เช่น ตั้งห้องปลอดฝุ่นเพื่อดูแลกลุ่มเปราะบาง, แจกหน้ากากป้องกันฝุ่น และมาตรการอื่นๆ ที่เป็นแนวทางปฏิบัติการในสภาวะวิกฤต
เปิดร่างแผนฝุ่นชาติฉบับที่ 2
จากการย้อนดูแผนฝุ่นชาติ พบว่าในร่างแผนฉบับที่ 2 ได้พยายามถอดบทเรียนการจัดการปัญหาฝุ่น ปี 2567 ของแต่ละภาค โดยระบุว่าฝุ่นมาจากอะไร และได้ดำเนินการแก้ไขอะไรไปแล้ว หน่วยงานรัฐทำอะไรไปบ้าง ซึ่งจากเดิมพื้นที่ภาคเหนือเคยกำหนดไว้ 9 จังหวัด ได้ขยายเป็น 17 จังหวัด รวมถึงมีการเรียนรู้ข้อจำกัดในการแก้ไขปัญหาไฟป่าโดยเฉพาะพื้นที่ป่าที่เป็นรอยต่อของจังหวัด
โดยแนวคิดหลักในการจัดทำร่างแผนฝุ่นฉบับที่ 2 คือความต้องการให้มีคุณภาพอากาศที่ดี มีประสิทธิภาพในการป้องกันสุขภาพของประชาชน ป้องกันและควบคุมการระบายมลภาวะทางอากาศจากแหล่งกำเนิดต่างๆ รวมถึงป้องกันและควบคุมมลภาวะในพื้นที่เมือง พื้นที่ป่า พื้นที่เกษตรกรรม และปัญหามลพิษข้ามแดน อีกทั้งยังเน้นการบูรณาการทำงานของทุกภาคส่วน
อีกหนึ่งกลไกสำคัญที่เพิ่มขึ้นมาคือ คณะกรรมการระดับภาค โดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับสำนักนายกรัฐมนตรี ให้ตั้งศูนย์ป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่าระดับภาค สำหรับพื้นที่ที่มีความรุนแรง พื้นที่ไหม้ซ้ำซาก และพื้นที่รอยต่อระหว่างจังหวัด ซึ่งจะดำเนินการบูรณาการใน 17 จังหวัดภาคเหนือ และรายงานต่อคณะกรรมการควบคุมมลพิษ นอกจากนี้ยังมีมาตรการในพื้นที่ป่า พื้นที่เกษตรกรรม และการจัดการปัญหาฝุ่นข้ามพรมแดน ซึ่งถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ภาคเหนือเผชิญ
วัชลาวลีได้ตั้งข้อสังเกตอีกว่า แม้ในร่างแผนฝุ่นฉบับที่ 2 จะทำให้เห็นถึงการพยายามปรับตัวของภาครัฐ แต่ในเชิงปฏิบัติแล้วเธอมองว่ากระบวนการเหล่านี้ยังไม่สามารถทำให้เกิดผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพได้จริง นั่นจึงเป็นโจทย์ข้อสำคัญในการทำงานของภาครัฐที่ควรจับตามอง
“แม้แนวคิดหลักในแผนฝุ่นฉบับที่ 2 จะทำให้เห็นความก้าวหน้าในด้านข้อมูล และเห็นว่าภาครัฐพยายามปรับตัวในการควบคุมและแก้ไขปัญหา PM 2.5 แต่ในเชิงปฏิบัติ กระบวนการเหล่านี้ยังไม่สามารถทำให้เกิดผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพได้จริงตามแผนที่กำหนดไว้”
วัชลาวลีมองว่า ปัญหาสำคัญคือความล่าช้าในการประกาศใช้แผนฝุ่นชาติ แม้ว่าปัญหาฝุ่นจะเป็นวาระแห่งชาติ แต่รัฐบาลกลับสอบตกในการเตรียมความพร้อมเพื่อประกาศใช้แผนนี้ ซึ่งนำไปสู่คำถามถึงความจริงใจของรัฐในการแก้ไขปัญหา PM 2.5 นอกจากนี้ ยังพบว่าแผนฉุกเฉินถูกเปลี่ยนชื่อเป็น ‘มาตรการ’ ซึ่งทำให้เกิดข้อสงสัยว่านัยยะของการใช้คำดังกล่าวส่งผลต่อความจริงจังของมาตรการหรือไม่
นอกจากนั้นในการจัดการฝุ่น PM 2.5 ยังมีอีกหลายประเด็นที่น่ากังวล เช่น
การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารจัดการ: ในแผนฝุ่นฉบับแรกมีการวางกลไก 4 ระดับที่ชัดเจน ว่าหน่วยงานใดมีอำนาจและหน้าที่อย่างไร แต่ในร่างแผนฝุ่นฉบับที่ 2 กลับเปลี่ยนกลไกเป็นรูปแบบของคณะกรรมการแทน และตัดบทบาทของนายกรัฐมนตรีออกไป ทำให้ประธานคณะกรรมการเปลี่ยนเป็นคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งส่งผลต่อความชัดเจนในการสั่งการ
การกำหนดระดับวิกฤตใหม่: ร่างแผนฉบับที่ 2 ไม่ได้กำหนดโครงสร้างการสั่งการในช่วงเกิดวิกฤตอย่างชัดเจน และไม่ได้ระบุความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยละเอียด นอกจากนี้ ยังมีการปรับเกณฑ์ระดับวิกฤตของ PM 2.5 จากเดิมที่กำหนดไว้ที่ 100 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร ซึ่งต้องดำเนินการเร่งด่วน ให้เป็น 150 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร ติดต่อกันเป็นเวลา 5 วัน ซึ่งอาจส่งผลให้การรับมือกับปัญหาล่าช้ากว่าเดิม
การหายไปของเขตภัยพิบัติมลพิษทางอากาศ: ปัจจุบันมีเฉพาะพื้นที่ไฟไหม้เท่านั้นที่สามารถได้รับเงินเยียวยา ในขณะที่เขตภัยพิบัติด้านมลพิษทางอากาศกลับไม่ถูกกล่าวถึงในแผนนี้เลย
การตัดมาตรการ PRTR (Pollutant Release and Transfer Register): การรายงานการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ หรือ มาตรการ PRTR ได้ถูกตัดออกไปจากแผน ทั้งที่แผนฝุ่นฉบับแรกได้กำหนดให้เป็นมาตรการเร่งด่วนที่รัฐต้องดำเนินการ ซึ่งอาจเป็นเพราะรัฐบาลรอให้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติอากาศสะอาดหรือไม่ แต่ก็เป็นเรื่องที่น่าสังเกตว่าทำไมมาตรการนี้จึงไม่ถูกรวมไว้ในแผนฝุ่นฉบับใหม่
ท้ายที่สุดแล้ว แม้แผนฝุ่นชาติฉบับใหม่จะมีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหาร และพยายามแก้ไขปัญหาในระดับภูมิภาคมากขึ้น แต่ยังคงมีข้อกังวลเกี่ยวกับความล่าช้าในการประกาศใช้แผน การลดทอนกลไกบริหารในช่วงวิกฤต และการเปลี่ยนแปลงระดับค่าฝุ่นที่อาจทำให้การแก้ปัญหาขาดประสิทธิภาพ การตัดมาตรการสำคัญบางประการออกจากแผนก็เป็นอีกหนึ่งประเด็นที่ต้องติดตามต่อไปว่ารัฐบาลจะสามารถจัดการกับปัญหาฝุ่น PM 2.5 ได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่
หมายเหตุ บทความชิ้นนี้เรียบเรียงจาก วงเสวนา PM2.5 จากท้องถิ่นถึงประเทศไทย โดย ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ, วิชชากร นวลฝั้น, ชนกนันทน์ นันตะวัน, ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์, กรกนก วัฒนภูมิ, วัชลาวลี คำบุญเรือง และรศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล เมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2568 ณ ห้องประชุม 1 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ทีมข่าวที่ประกอบไปด้วยผู้คนหลากหลาย บ้างก็มาจากทะเล บ้างก็มาจากภูเขา แต่สุดท้ายก็ลงเอยที่ภาคเหนืออยู่ที่ Lanner นี่แหละ...
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
- กองบรรณาธิการhttps://www.lannernews.com/author/lannereditor/
