เรื่องและภาพ ณัฐชลี สิงสาวแห

มีอะไรรออยู่ในเส้นทางการกระจายอำนาจ เราขอชวนร่วมทริปสำรวจเส้นทางสู่การกระจายอำนาจด้านการคลังในประเทศไทย และก่อนที่จะกล่าวถึงเนื้อหนังของการกระจายอำนาจ “ภาคภูมิ แสงกนกกุล” จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เริ่มต้นด้วยการทบทวนถึงอำนาจหน้าที่ด้านการคลังของรัฐบาลกลางซึ่งประกอบไปด้วยอำนาจหลัก 4 ประการ ได้แก่

1.อำนาจการกำกับควบคุม (Regulate) เพื่อให้กิจกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกิจกรรมต่างๆ ของผู้แสดง (Actor) และสมาชิกที่อยู่ในนั้นให้สามารถดำเนินไปได้

2.อำนาจในการเก็บภาษีและใช้ภาษี รัฐต้องออกกฎหมายเพื่อเก็บภาษีและใช้ภาษี เสมือนต้องบังคับให้มีการสละกรรมสิทธิ์ส่วนหนึ่ง ซึ่งรัฐเท่านั้นถึงจะทำได้และต้องทำได้ภายใต้กรอบของกฎหมาย โดยจะให้เอกชนมาบังคับไม่ได้และต้องใช้ตามกรอบเรื่องประโยชน์สาธารณะ

3.อำนาจการทำบริการสาธารณะ (Public Service) พบในบางรัฐบาลที่ก้าวหน้า (Progressive) มากขึ้น บริการสาธารณะมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะที่กว้างขวางอย่างเช่น ขนส่งสาธารณะ การศึกษา การรักษาพยาบาล เป็นต้น ซึ่งบางอย่างเอกชนไม่ต้องการทำ เนื่องจากทำแล้วไม่คุ้มทุน ภาคภูมิยกตัวอย่างให้ฟัง เช่น เรื่องขนส่งสาธารณะที่เป็นสิ่งจำเป็นพื้นฐานที่ทุกคนต้องมี หากประชาชนมีการใช้รถส่วนบุคคลจะส่งผลให้เกิดการสิ้นเปลือง ไม่ช่วยทำให้สวัสดิการสังคม (Social Welfare) ดีขึ้นสักเท่าไร จำเป็นต้องมีขนส่งสาธารณะเข้ามาและเอกชนมักจะไม่ลงทุน เนื่องจากเป็นการลงทุนที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง รวมถึงการลงทุนเฉพาะเอกชนอาจจะมีกำลังไม่มากพอซึ่งจะต้องให้รัฐมาเข้ามาช่วยสนับสนุน

4.อำนาจวางแผนนโยบายการพัฒนา การวางแผนทิศทางโดยรวมหากไม่มีการวางแผนอาจทำให้มองไม่เห็นทิศทางชัดเจน เกิดกิจกรรมที่ต่างคนต่างทำ ภาคภูมิสะท้อนว่าเอกชนมักจะมองเรื่องกำไรในระยะสั้น 4-5 ปี แต่หากรัฐบาลจะทำเรื่องพัฒนาประเทศต้องมองทั้งแผนระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว เพื่อให้รู้ว่าแผนพัฒนานี้เป็นอย่างไร หากแผนพัฒนาไม่สำเร็จรุ่นนี้ก็จะต้องสำเร็จในรุ่นต่อไป 

หลังทบทวนอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลาง ภาคภูมิชวนมองถึงขวากหนามระหว่างทางก่อนออกเดินทางสู่การกระจายอำนาจ หากมองในทางเศรษฐศาสตร์เชิงทฤษฎีสายคลาสสิค จะพบว่าเมื่อรัฐได้มีการเข้าไปแทรกแซงทั้งกลไกตลาดและแทรกแซงด้านอื่นๆ อาจเกิดการทำงานที่ไม่มีประสิทธิภาพได้ ที่ผ่านมาในหลายประเทศเมื่อรัฐบาลเข้ามากระจายอำนาจด้านการคลัง พบการจัดการไม่มีประสิทธิภาพส่งผลให้เกิดปัญหาตามมา ภาคภูมิยกตัวอย่างให้เห็นปัจจัยที่เป็นอุปสรรคกีดขวางสำคัญ เช่น

1.ติดระบบราชการ ทำให้ไม่มีประสิทธิภาพ (Inefficiency)ในการบริหาร เมื่อรัฐจะดำเนินการสิ่งใดต้องใช้ข้าราชการไปเป็นแขนขาในการทำให้เกิดขึ้นจริง ข้าราชการจะมีกฎหมายเข้ามากำกับ เนื่องจากตำแหน่งหน้าที่เป็นบุคคลที่สามารถส่งผลต่อสาธารณะ แต่กฎหมายกำกับต่างๆ ดันไปเพิ่มภาระ หมายความว่ามันไม่สามารถทำให้การดำเนินการสะดวกหรือไหลอย่างรวดเร็วขึ้น มันมีต้นทุนธุรกรรม (Transaction Cost) เกิดขึ้น

“เมื่อคุณจะทำอะไรสักอย่างหนึ่ง คุณต้องมีระเบียบใช่ไหม ระเบียบเป็นอย่างไร ทำตามระเบียบหรือเปล่า ต้องไปเช็คระเบียบนู่นระเบียบนี่พวกนี้มันเป็นต้นทุนทั้งนั้น ซึ่งถ้ามองในทางเศรษฐศาสตร์มันเสียประโยชน์คือมันไม่ผลิตอะไรให้มันงอกเงยขึ้นมา มันมีเอาไว้เพื่อ Check and Balanceเฉยๆ แต่ว่ามันไม่ทำให้ระบบเศรษฐกิจมันเดินไปได้ดีขึ้นสะดวกมากขึ้น มันเป็นทุนที่เป็น Sunk cost [ต้นทุนจม] เพราะฉะนั้นถ้าลดตรงนี้ได้มันก็ดี คุณก็ใช้เวลาใช้ทรัพยากรได้น้อยลง”

2.ปัญหาคอร์รัปชั่น เพราะตำแหน่งข้าราชการมีผลได้ผลเสียอย่างมาก อาจจะมีคนที่หาลู่ทางช่องโหว่ตรงนี้เข้าไป ภาคภูมิบอกว่าถ้าเป็นภาษาเศรษฐศาสตร์เขาจะใช้คำว่าหาค่าเช่าเศรษฐกิจส่วนเกินจากระบบที่รัฐเข้าไปแทรกแซงและกลไกตลาดซึ่งมันไม่เสรีแล้ว เขาก็อาศัยช่องโหว่ตรงนี้เข้ามาจนเกิดปัญหาคอร์รัปชั่นตามมา ทำให้นโยบายที่เคยวางไว้อาจจะไม่ได้เป็นไปตามผลที่คาดการณ์ไว้ 

3.รัฐบาลวางแผนพลาดตั้งแต่ต้น รัฐอาจได้รับข้อมูลที่ไม่ตรงกับท้องที่นั้นจริงๆ เนื่องจากว่ามีระยะห่างกันมากระหว่างรัฐบาลกลางกับคนในพื้นที่ท้องถิ่น รัฐบาลกลางอาจไม่รู้ไม่เข้าใจหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องภาษาถิ่น วัฒนธรรมต่างๆ ขาดข้อมูลขาดความเข้าใจในพื้นที่ และนโยบายของรัฐส่วนกลางมีลักษณะเดี่ยวคือเป็นแผนเดียวให้ทุกคนทุกท้องที่ทำตาม เพราะฉะนั้นมันไม่ยืดหยุ่นให้เหมาะสมกับพื้นที่หรือว่าความต้องการที่แตกต่าง

จุดสตาร์ทเส้นทางการคลังท้องถิ่นที่วิ่งออกจากส่วนกลาง

การกระจายอำนาจทางการคลังในไทยเป็นกระบวนการที่รัฐบาลโอนภารกิจและงบประมาณจากรัฐบาลส่วนกลางไปยังรัฐบาลส่วนท้องถิ่น โดยมุ่งหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและบริหารจัดการทรัพยากรท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ ลดความเหลื่อมล้ำในสังคมและส่งเสริมการพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืน (ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2009) 

เมื่อกระจายอำนาจหรือ Decentralization หมายความว่ารัฐบาลกลางจะโอนอำนาจรวมถึงโอนภารกิจให้รัฐบาลท้องถิ่นจัดการ โดยที่ไม่ต้องรับคำสั่งจากรัฐบาลกลางมีความเป็นอิสระได้มากกว่า ภาคภูมิกล่าวว่าการกระจายอำนาจก่อให้เกิดกิจกรรมตามมา เช่น อาจจะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ไม่ใช่มาจากการแต่งตั้งจากข้าราชการส่วนกลางเข้ามาประจำ นอกจากนี้จะพบการกระจายอำนาจในเชิงการคลัง ซึ่งมีการมอบหมายให้รัฐบาลกลางทำหน้าที่เก็บภาษีและใช้ภาษีได้ในบางเรื่อง ท้องถิ่นไม่ต้องส่งภาษีเข้าส่วนกลาง 100 เปอร์เซ็นต์ จะมีบางส่วนบางเรื่องที่ท้องถิ่นมีอิสระในการใช้งบประมาณ เพราะภาษีที่ใช้ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีจึงจะสามารถใช้เงินส่วนกลางได้ ทำให้มีความคล่องตัวในการใช้เงินมากขึ้นและมีทรัพยากรที่เพิ่มมากขึ้น ไม่ต้องขึ้นอยู่กับว่าส่วนกลางจะแบ่งงบประมาณให้เท่าไร รวมไปถึงจะเกิดการกระจายอำนาจด้านการบริหารรัฐกิจให้ท้องถิ่นทำมีอำนาจจัดสรรบริการสาธารณะ (Public Service) บางเรื่องเองได้เลย 

สถานีแรกไฟเขียวผ่านตลอด ผลดีที่อาจจะได้จากการกระจายอำนาจตามทฤษฎี

หากตั้งคำถามว่าทำไมกระจายอำนาจแล้วจะช่วยทำให้เกิดผลดีและทำให้ประสิทธิภาพการทำงานของรัฐบาลดีขึ้น ภาคภูมิมองว่า

ประการแรก ขั้นตอนการทำนโยบายสาธารณะ (Public Policy) สั้นลงเพราะไม่ต้องส่งเรื่องไปส่วนกลางและรอให้ส่วนกลางส่งเรื่องกลับลงมา ในจุดนี้ช่วยลดการเพิ่งพิงระบบราชการ (Bureaucracy) ลง ท้องถิ่นสามารถทำได้ สามารถช่วยลดต้นทุนธุรกรรม (Transaction Cost) ลง ไม่ต้องจ้างข้าราชการเพิ่มขึ้น ไม่ต้องเสียเวลาทำได้ทันที โดยเชื่อกันว่าคนท้องที่จะมีความรู้ความเข้าใจมากกว่า เข้าใจวัฒนธรรม เข้าใจปัญหา เข้าใจความต้องการ สามารถทำให้เกิดแรงต่อต้านน้อยลงเมื่อเริ่มทำนโยบายสาธารณะ 

ประการที่สอง เชื่อว่าทำให้ธรรมาภิบาล (Good Governance) ดีขึ้น มีความโปร่งใส (Transparency) กับทำให้ภาระรับผิดชอบ (Accountability) สูงมากขึ้นเพราะคนที่ทำงานในท้องถิ่นก็มักจะอยู่ในท้องถิ่นมาก่อน ฝังตัวอยู่ในท้องถิ่นทำงานมาหลายปี เก็บประสบการณ์ทำงานให้คนในท้องที่ไว้วางใจจนสามารถชนะการเลือกตั้งมาได้ ซึ่งจะแตกต่างจากคนที่ถูกแต่งตั้งมาจากส่วนกลาง เปรียบเทียบกับคนที่ถูกแต่งตั้งมาจากส่วนกลางจะขึ้นอยู่กับระบบราชการคือกระทรวงมหาดไทย ที่สามาระเลือกใครลงไปดำรงตำแหน่งได้ ต่างจากการเลือกตั้งเมื่อได้ถูกรับเลือก คุณต้องไปร่วมพัฒนากับประชาชนมาก่อน โดยหวังว่าการเลือกตั้งที่ได้มาจะมีคนที่มี Accountability ผูกพันกับพื้นที่ผูกพันกับคนในนั้นมากขึ้น 

ประการที่สาม ความยากจนลดลง ซึ่งต้องมาพร้อมกับการวางแผนทางเศรษฐกิจกับรัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงมีทรัพยากรทางเศรษฐกิจอยู่ในนั้นมากขึ้นด้วย สามารถเก็บภาษีเพิ่มได้มากขึ้น ใช้ภาษีได้เพิ่มมากกขึ้น เมื่อสามารถทำฐานเศรษฐกิจหรือพัฒนาแผนเศรษฐกิจได้ด้วยตัวเอง น่าจะช่วยทำให้เศรษฐกิจดีขึ้น รวมถึงการกระจายรายได้น่าจะดีขึ้นมา โดยหวังว่าจะทำให้ความยากจนลดลง รวมถึงความเหลื่อมล้ำลดลงด้วย ซึ่งสองเรื่องนี้มักจะเกิดควบคู่กันไป 

ประการสุดท้าย ทำให้มีการสะสมทุนทางสังคม (Social Capital) มากขึ้น เพราะมีความ Proximity คือความใกล้ชิดกันในท้องถิ่น คือต้องมีความสำนึกรักท้องถิ่นด้วยในการทำเรื่องพวกนี้ขึ้นมา ซึ่งจะช่วยทำให้คนในท้องถิ่นสะสมทุนทางสังคมขึ้นมาเรื่อยๆ ความเชื่อใจซึ่งกันและกัน ความผูกพันความร่วมมือซึ่งกันและกัน ในอีกด้านหนึ่หากส่วนกลางลงมาจัดการในบางท้องที่อาจส่งผลตรงกันข้ามไปเลย 

สถานีต่อไปป้ายเตือนระวังความเสี่ยง เส้นทางข้างหน้าอาจไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ โปรดเลี้ยวหลบหลุมระบบอุปถัมภ์

ในทางกลับกัน ผลจากการรวบรวมข้อมูลของนักวิชาการหลายคนพบว่าการกระจายอำนาจบางท้องที่ของบางประเทศไม่ได้เกิดประสิทธิภาพ หรือราบรื่นไปเสียทั้งหมด เมื่อทำนโยบายสาธารณะจะมีผลที่มักจะไม่ได้ตั้งใจเกิดขึ้นเสมอ หรือนอกเหนือจากทฤษฎีที่คาดการณ์ไว้ปรากฏขึ้นมาเรื่อยๆ ภาคภูมิย้ำว่ามักเกิดปัญหาเกิดขึ้นเสมอไม่ว่าจากระบบหรือจากคน 

ความเสี่ยงในอันดับต้นๆ ภาคภูมิยกตัวอย่างการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ไม่สามารถสร้างคนที่เลือกให้มีภาระรับผิดชอบต่อท้องถิ่นได้ ซึ่งอาจจะเคยเห็นนักการเมืองบางคนที่ทำอีลุ่ยฉุยแฉกยังไงก็ถูกเลือกมาได้ เพราะว่ามี “ระบบอุปถัมภ์” อยู่ในนั้น ภาคภูมิอธิบายเสริมว่า พวกเขาไม่จำเป็นที่จะต้องบริหารบ้านเมืองให้พัฒนาขึ้น เพราะอย่างไรก็ตามเมื่อเลือกตั้งครั้งใดก็ถูกเลือกทุกครั้งทุกงวด โดยมากมักจะเป็นครอบครัวใดครอบครัวหนึ่งที่ได้รับเลือกเพียงครอบครัวเดียว 

ตราบใดที่การการะจายอำนาจไม่สามารถสร้างภาระรับผิดชอบให้นักการเมืองท้องถิ่นกับประชาชนและท้องที่ อาจจะทำให้นโยบายต่างๆ ไม่มีประสิทธิภาพขึ้นมา เนื่องจากนักการเมืองเหล่านี้อาจจะคิดว่าไม่ต้องทำงานก็ได้ เพราะยังไงก็ได้รับเลือกอยู่เสมอ

นอกเหนือไปจากนั้นคือธรรมาภิบาลไม่ได้ดีขึ้น ไม่มีความโปร่งใสเกิดขึ้น นักการเมืองอาจจะให้พรรคพวกที่รู้จักกันหรือธุรกิจในเครือข่ายได้ผลประโยชน์ตรงนี้ ภาคภูมิบอกว่าข้อมูลที่นักวิชาการเก็บมาบางท้องที่ในบางประเทศกำลังพัฒนาก็เป็นเช่นนี้ ซึ่งส่งผลต่อเนื่องกับความเหลื่อมล้ำความยากจนตามมา เมื่อรัฐบาลท้องถิ่นหรือนักการเมืองที่ถูกเลือกมา ทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจให้ดีขึ้นก็อาจไม่ได้ทำให้ความยากจนลดลง ความเหลื่อมล้ำไม่ได้ลดลง ซึ่งความยากจนนั้นขึ้นอยู่กับกับว่าท้องที่นั้นมีคนเยอะไหม มีรายได้เท่าไรถึงจะเก็บภาษีได้ ทรัพยากรขึ้นอยู่กับระบบแพลตฟอร์ม ระบบอำนาจสารธารณะที่อยู่ในท้องที่นั้นสามารถรองรับ (Capacity) การเก็บภาษีหรือว่าใช้ภาษีได้เยอะขนาดไหน 

รวมถึงบางจังหวัดมีเศรษฐกิจรายได้ต่อหัวน้อยกว่าท้องที่อื่นหรือยากจนกว่าท้องที่อื่นอยู่แล้ว อาจจะทำให้ยากจนลงไปอีก เพราะไม่มีเงินจากส่วนกลางเข้ามาแล้ว หมายความเมื่อกระจายอำนาจแล้วคุณต้องพึ่งตัวเองเก็บเงินเองใช้เอง 

ย้อนไปก่อนจะกระจายอำนาจทางการคลัง รัฐบาลกลางอาจจะเลือกให้เงินอุดหนุน (Subsidies) เลือกช่วยเหลือท้องถิ่นยากจน แต่เมื่อกระจายทางการคลังแล้วรัฐบาลกลางจะมีภาษีน้อยลงด้วย ทำให้ท้องที่บางท้องที่ยากจนอยู่แล้วก็ยากจนกว่าเดิม ซึ่งมันทำให้ความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้น รวมไปถึงความเหลื่อมล้ำระหว่างคนกับท้องที่ด้วย และในบางท้องที่หากมีทรัพยากรน้อยอยู่แล้วบวกกับรัฐท้องถิ่นห่วย ก็ยิ่งทำให้ช่องว่างระหว่างพื้นที่เจริญและไม่เจริญห่างกันเรื่อยๆ เป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้นมา

นอกจากนี้ การสะสมทุนทางสังคม (Social Capital) อันหมายถึงต้นทุนส่วนรวมที่มาจากการช่วยเหลือและความร่วมมือกันระหว่างบุคคลและระหว่างกลุ่มต่างๆในสังคม (Putnum, 2000) อาจจะไม่เกิดขึ้น เมื่อเศรษฐกิจไม่ดีทำให้คนไม่อยากอยู่หรือจำต้องย้ายไปทำงานที่อื่น ยากที่จะสร้างทุนทางสังคม หรือในขณะเดียวกันก็อาจจะเกิดเครือข่ายความร่วมมือ เกิดความสัมพันธ์กันในท้องที่มากขึ้น ตรงนี้สามารถเป็นไปได้หมด

สิ่งสำคัญที่ภาคภูมิเน้นย้ำต่อการกระจายอำนาจคือต้องมีรายละเอียดอยู่ในนั้นด้วย ไม่ใช่ว่ากระจายอำนาจปุ๊บสำเร็จปั๊บเลย ต้องดำเนินการ (Process) ต่อสู้กันระยะยาว ค่อยๆ ทำให้เห็นว่ามีการเปลี่ยนแปลง ภาคภาคภูมิยังกล่าวถึงปัญหาหลุมบ่อที่ต้องเผชิญในการลัดเลาสู่เส้นทางกระจายอำนาจไว้ 4 ประการ ได้แก่

ประการแรก ปัญหาที่มักจะเกิดขึ้นเมื่อกระจายอำนาจคือการแบ่งภารกิจหรือพันธกิจที่ไม่ชัดเจน จากรัฐบาลกลางไปสู่รัฐบาลท้องถิ่น สิ่งใดบ้างที่ท้องถิ่นควรจะทำและจะไปทับซ้อนกับหน่วยงานในระดับอื่นไหม สำหรับประเทศไทยไทยมีการแบ่งออกเป็นระดับจังหวัด อำเภอ เทศบาล ต้องแบ่งให้ชัดว่าควรเป็นรูปแบบไหน ควรจะทำอะไรบ้าง แม้แต่ขนส่งสาธารณะก็จะเห็นว่ามีทั้งสามระดับ ทั้งขนส่งระดับจังหวัด ขนส่งระดับอำเภอ ขนส่งตำบล 

หากคุณจะทำขนส่งสาธารณะภาคเหนือ คุณต้องสร้างความมือรัฐท้องถิ่นเชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน ต้องมาคุยกันว่าจะร่วมมือในการทำเมกะโปรเจ็คต์กันยังไง เพราะมันทำคนเดียวไม่ได้ ซึ่งหากไม่มีภารกิจที่ชัดเจนอาจทำให้เกิดการขัดกัน ทำงานไม่ประสานกันต่างคนต่างทำหรือต่างคนต่างแข่งกันด้วยซ้ำ ท้ายที่สุดอาจไม่เป็นไปในทางเดียวกันเลยก็ได้

ประการที่สอง ปัญหาบางท้องที่ยังไม่พร้อม ต้องใช้ความรู้ความชำนาญ (Know-How) ใช้ความสามารถในการปกครอง ใช้เทคโนโลยีในการปกครอง ต้องมีรู้ความสามารถในการเก็บภาษีและใช้ภาษีใน ซึ่งบางท้องที่อาจมีความรู้ความสามารถไม่เพียงพอ บางครั้งยังไม่รู้ต้องทำอะไร คิดอะไรไม่ออกท้องถิ่นใช้วิธีก็ทุบถนน สร้างถนน แบบนี้ก็อาจจะเป็นไปได้

เพราะฉะนั้นในช่วงกระจายอำนาจอาจจะมีรัฐบาลกลางพี่เลี้ยง หรืออาจสร้างการสนับสนุน (Corroboration) ทีมประสานงานกันระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นก่อน เมื่อท้องถิ่นมีศักยภาพภาพพร้อมแล้วอาจค่อยๆ ปล่อย ฉะนั้นต้องมีกระบวนการเป็นขั้นเป็นตอนด้วย 

ประการที่สาม ท้องที่ไม่มีทรัพยากร ไม่มีข้อได้เปรียบ (Advantage) ต้องช่วยสนับสนุนเงินอุดหนุนไปเรื่อยๆ เนื่องจากหากปล่อยไปเลยอาจจะพัฒนาได้ยาก เพราะขาดคน ขาดเงิน ขาดความรู้ความชำนาญ ขาดทรัพยากรและบางท้องถิ่นไม่มีทุนทางสังคม

ประการที่สี่ คนมักให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งระดับชาติมากกว่าการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น บางครั้งพรรคการเมืองที่มีความนิยมสูงในระดับชาติได้ส่งคนมาลงการเมืองท้องถิ่น คาดการณ์ว่าอย่างไรก็ได้รับเลือกตั้งเพราะคนมักเลือกแบรนด์ระดับชาติ คนไม่นิยมดูว่านักการเมืองท้องถิ่นเป็นใครหรือว่าทำอะไร หากเป็นลักษณะเช่นนี้จะเกิดข้อผูกพัน (Engagement) ของนักการเมืองท้องถิ่นที่อาจมีความรับผิดชอบในพื้นที่น้อยลง เพราะคิดว่าอยู่ในสังกัดพรรคระดับชาติแล้วยังไงก็เป็นที่นิยมและชนะการเลือกตั้งอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องลงพื้นที่ก็ได้ ไม่จำเป็นต้องทำงานบริหารก็ได้ เป็นต้น ซึ่งในตัวรายละเอียดเราคาดหวังให้เป็นผลดีแต่สุดท้ายก็อาจกลายเป็นผลเสียก็ได้ 

ภาคภูมิทิ้งท้ายสำหรับประเด็นนี้ว่าไม่อาจเชื่อมั่นได้ว่าการกระจายอำนาจต้องดีเสมอ บางครั้งก็อาจไม่ใช่แบบนั้นเสมอไป 

จุดแวะพักส่องโมเดลกระจายอำนาจในฝรั่งเศส ไปด้วยกัน(อาจ) ไปได้ไกล 

ภาคภูมิเล่าว่าฝรั่งเศสเป็นพื้นที่ในยุโรปที่กระจายอำนาจช้ามาก จากประวัติศาสตร์รวมศูนย์อำนาจแบบ Absolute Monarchy ที่รวมศูนย์อำนาจไว้ที่แวร์ซาย ปารีสเป็นหลัก และความสัมพันธ์กับแว่นแคว้นอื่นๆ ก็ไม่ค่อยดี ดังนั้นชนชั้นนำจึงพยายามรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางให้ได้มากที่สุด 

ภาคภูมิมองว่าฝรั่งเศสเพิ่งเริ่มกระจายอำนาจอย่างเป็นรูปเป็นร่างในทศวรรษ 1980 และพยายามกระจายอำนาจความรับผิดชอบ กระจายอำนาจทางการคลังมาเรื่อยๆ ในช่วงต้นของการกระจายอำนาจได้เกิดปัญหาขึ้น เพราะตอนนั้นยังไม่มีการกำหนดทิศทาง ทำให้เกิดการแข่งกันพัฒนาท้องที่ตัวเอง ไม่ได้เกิดการสร้างความร่วมมือระหว่างจังหวัดหรือหมู่บ้านใกล้เคียง 

“มีการใช้ทรัพยากรตัวเอง มีการดึงคนโน้นคนนี้ ดึงแรงงานจากที่โน่นที่นี่มา ดึงเงินมา ปรากฏว่าไม่สามารถทำโปรเจ็คต์ใหญ่ๆ ที่ต้องใช้ทรัพยากรระดับแว่นแคว้น ระดับจังหวัด รวมถึงหมู่บ้านที่ห่างไกล ไม่มีคน ไม่มีทรัพยากร ไม่มี public service อะไรเลยสุดท้ายต้องมาตั้งทีม Corroboration ขึ้นมา ทำงานตั้งแต่รัฐบาลกลางแบ่งการกระจายอำนาจท้องถิ่นเป็นสามระดับ”

สำหรับการกระจายอำนาจในท้องถิ่นฝรั่งเศส แบ่งออกเป็น ระดับภูมิภาคหรือแคว้น (région) ระดับจังหวัด (départements) และระดับเทศบาล (communes) ซึ่งจะมีขอบเขตการปกครองส่วนท้องถิ่นของตนทั้งด้านการคลังและงบประมาณ ซึ่งรัฐบาลกลางไม่สามารถเข้ามาแทรกแทรงได้

ข้อมูลจากเว็บไซต์กระทรวงการต่างประเทศอธิบายการปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศสโดยแบ่งเป็น 3 ระดับคือ

1. เทศบาล (Commune): โดยจะมีการเลือกตั้งสภาเทศบาลขึ้นทุกๆ 6 ปี คณะกรรมการเทศบาลจะเลือกสมาชิกของคณะกรรมการ 1 คน ทำหน้าที่นายกเทศมนตรี (Maire) เพื่อเป็นประธานสภาเทศบาล และบริหารงานระดับท้องถิ่นที่เกี่ยวกับเรื่องงบประมาณ งานทะเบียน งานด้านสาธารณูปโภค เป็นต้น

2. จังหวัด (Département): องค์การบริหารส่วนจังหวัดเรียกว่า Conseil Général มีการเลือกตั้งโดยตรงทุกๆ 6 ปี บทบาทของสภาจังหวัดมีเพิ่มมากขึ้นหลังการออกกฎหมายเพื่อกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นฉบับวันที่ 2 มีนาคม 2525 ซึ่งทำให้สภาจังหวัดมีความรับผิดชอบเพิ่มขึ้น เช่น การกำหนดงบประมาณ การกำหนดภาษีท้องที่ การให้ความช่วยเหลือทางสังคมและครอบครัว การบริหารด้านสาธารณูปโภค และการศึกษาในระดับโรงเรียนมัธยมต้น เป็นต้น

3. ภาคหรือมณฑล (Région): เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกิดขึ้นล่าสุดตามนโยบายการกระจายอำนาจ เป็นการรวมหลายจังหวัดเข้าด้วยกัน โดยให้จังหวัดที่ใหญ่ที่สุดเป็นที่ตั้งของภาค และผู้ว่าราชการในจังหวัดนั้นเป็นผู้ว่าราชการภาค มีองค์การบริหารภาคเรียกว่า Conseil Régional เลือกตั้งโดยตรงทุกๆ 6 ปี ประธานองค์การบริหารภาคทำหน้าที่บริหารและรับผิดชอบการกำหนดแผนเศรษฐกิจ การศึกษาในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ที่อยู่อาศัย ตลอดจนบริหารงบประมาณ และบุคลากรภายในภาค

ภาคภูมิฉายภาพการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของฝรั่งเศสเพิ่มเติมว่านอกจากมีการกระจายอำนาจมีการเลือกตั้ง ก็จะมีข้าราชการจากส่วนกลางเข้ามาประกบอยู่เสมอ เพื่อมาวางแผนร่วมกันเป็นทีมว่าด้วยนโยบายส่วนกลางเป็นแบบนี้ นโยบายส่วนท้องถิ่นจะเป็นอย่างไร มีการมอบหมายพันธกิจ แบ่งบทบาทหน้าที่กัน พิจารณาด้านนโยบายสาธารณะว่าควรจะให้ใครทำ ทำให้สามารถร่วมมือกันทำโปรเจ็คต์ใหญ่ได้มากขึ้น อาจจะมีการของบประมาณจากส่วนกลางเข้ามาทำโปรเจ็คต์ใหญ่ด้วยก็ได้ 

กล่าวโดยสรุป ฝรั่งเศสใช้เวลาก่อร่างสร้างการกระจายอำนาจ กว่า 20 ปี กว่าจะมีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ โดยเริ่มจากการสร้างความร่วมมือระหว่างกัน แล้วค่อยๆ มอบหมายหน้าที่ ขณะเดียวกันต้องพร้อมเจรจาระดับชาติ และต้องดูทิศทางในระดับชาติให้สอดคล้องกันด้วย

“เรื่องเหล่านี้ควรจะลองผิดลองถูกลองทำดูหากไม่โอเคต้องมาเปลี่ยนหรือปฏิรูปทุก 4-5 ปี ไปเรื่อยๆ มีสิ่งหนึ่งที่ผมคิดว่าในเมื่อแบบเก่าที่เราลองมาแล้วมันไม่ดี การปกครองที่รวมอำนาจศูนย์กลางอยู่ที่กรุงเทพฯ คุณก็จะเห็นได้ว่า 50-60 ปีที่ผ่านมาไม่ได้มีอะไรที่ดีขึ้น เพราะฉะนั้นมันต้องเปลี่ยน อาจจะลองจากกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นไหมล่ะ 

คุณจะเห็นว่าความเจริญมันกระจุกตัวอยู่ที่กรุงเทพฯ ทรัพยากรอยู่ที่กรุงเทพฯ เป็นหลัก คนแรงงาน ก็ย้ายท้องถิ่นไปอยู่ที่กรุงเทพฯ ทั้งนั้น แต่ในท้องที่เขาไม่ค่อยอยู่กัน พวกบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานก็ไม่มีเหมือนในกรุงเทพฯ ผมมาเชียงใหม่เมื่อ 4-5 ปีที่แล้วก็ไม่มีรถเมล์เหมือนในกรุงเทพฯ ทุกวันนี้ก็ยังไม่มี จนสุดท้ายคนต้องมานั่งแกร็บ นั่งมอเตอร์ไซค์

เชียงใหม่เคยมีนโยบายว่าจะมีการทำโปรเจ็คต์รถโดยสารสาธารณะ แต่พอมีโควิดโครงการก็ล้มพับไปแล้วไม่รู้จะได้ทำอีกไหม โครงการนี้มันเริ่มทำจากเอกชน คุณจะเห็นได้ว่าถ้าเริ่มจากเอกชนมันจะมีข้อจำกัดเรื่องทุน ซึ่งอาจจะไม่เพียงพอที่จะทำได้ รัฐจะต้องใช้งบประมาณเข้ามาช่วย 

ผมคิดว่าในเมื่อแบบเก่าไม่ดีงั้นเรามาลองกระจายอำนาจกันดูก่อนไหม ค่อยๆ ทำ เราไม่สามารถบอกได้หรอกว่าโมเดลไหนดีที่สุด โมเดลของยุโรป โมเดลของยุโรปสแกนดิเนเวีย โมเดลของจีน เราก็ต้องทำลองดูก่อน เลือกรูปแบบที่คิดว่าเหมาะสมกับลักษณะเฉพาะตัวของประเทศไทย” ภาคภูมิเสนอ

รถขบวนกระจายอำนาจไม่ได้บรรทุกใครเพียงผู้เดียว แต่มันบรรจุข้อตกลงร่วมใส่กระเป๋าเดินทางไปด้วยกัน

ปลายทางของถนนแห่งการกระจายอำนาจจุดหมายอยู่ที่ไหนเราอาจยังไม่รู้ชัด ระหว่างทางอาจสะบักสะบอม ตกหลุมติดหล่ม อิดโรย ทางขึ้นไปอาจคดเคี้ยวสูงชัน แต่ปลายทางที่เราจะไปต้องช่วยกันดูแผนที่ ร่วมกันออกแบบ  ไม่ใช่เฉพาะแค่รัฐบาลกลางกับรัฐท้องถิ่น แต่หากเป็นการตกลงระหว่างรัฐ ผู้ปกครองกับประชาชนที่ต้องมีฉันทามติร่วมกัน มีการศึกษาอย่างรอบด้าน เสนอรูปแบบและมาเคาะกันว่าจะเอาแบบไหน หน้าตาการกระจายอำนาจตรงกับสิ่งที่ท้องถิ่นต้องการหรือไม่ โดยไม่ลืมว่าที่เรากระจายอำนาจก็เพื่อหวังว่าจะให้รัฐบาลท้องถิ่นเข้าถึงได้มากขึ้น เข้าใจคนท้องที่มากขึ้น หากชนชั้นผู้ปกครองมานั่งคุยกันเองแล้วประชาชนไม่มีส่วนร่วม มันจะสะท้อนความต้องการที่แท้จริงได้อย่างไรกัน

“สิ่งที่ผมค่อนข้างกังวลอยู่คือการกระจายอำนาจของไทย มันจะทำอย่างไรให้เกิดภาระรับผิดชอบได้ระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับประชนผู้เลือกตั้ง ประชาชนต้องพร้อมและมองว่าการเลือกตั้งไม่ใช่ระบบต่างตอบแทน ไม่ใช่ระบบอุปถัมถ์แบบเดิม การที่คุณเลือกคนๆ นี้มาหวังว่าคนนี้จะใช้เงินภาษีเพื่อประโยชน์ของทุกคน ไม่ใช่เพื่อนประโยชน์ของตัวเอง 

หากเป็นระบบอุปถัมถ์คือฉันเลือกนักการเมืองคนนี้เพราะรู้จักเขาดี ไม่มีวัฒนธรรมที่จะร่วมมือกันหรือประโยชน์ของ social interest มากเท่าไร สุดท้ายกระจายอำนาจไปมันอาจจะยังไม่ส่งผลลบหรือผลดี ถ้ายังไม่มีความร่วมมือความเชื่อใจระหว่างกันก่อนมันก็จะยากที่จะทำนโยบายขึ้นมา ต้องดูด้วยว่าคนในพื้นที่พร้อมด้วยหรือเปล่า แนวโน้มของประเทศกำลังพัฒนาหากไม่พร้อม เช่น ประชาธิปไตยยังไม่พร้อม ธรรมาภิบาลที่ดียังไม่พร้อม มันอาจะส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำขึ้นมาก็ได้

ในประเทศพัฒนาแล้วเมื่อกระจายอำนาจแล้วมันส่งผลดี เพราะสถาบันทางการเมืองมันแข็งแรงอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นด้านกฎหมาย การเมือง รวมถึงด้าน Civil Education คนในท้องที่เขารู้ว่าหน้าที่พลเมืองคืออะไร รวมถึงตัวนักการเมืองมีวัฒนธรรมการรับผิดชอบต่ออำนาจที่ตัวเองได้มา อาจส่งผลให้ความสำคัญกับประโยชน์ส่วนรวมมีโอกาสพัฒนาได้มากขึ้น สำหรับในประเทศกำลังพัฒนาอาจจะไม่เข้มแข็งมากพอ ซึ่งบริบททางด้านสถาบันการเมือง สถาบันทางเศรษฐกิจ รวมถึงตัวบุคคล ประชากร ต้องทำงานไปด้วยกัน

ถ้ามองว่าในพื้นที่ไม่พร้อมก็ไม่ได้หมายความว่าอย่าเพิ่งทำ รัฐบาลกลางอาจจะต้องเป็นพี่เลี้ยงให้ด้วย ต้องคอยช่วยเหลือทางด้านเทคนิค สนับสนุนทรัพยากร มาพร้อมกับคน นักการเมือง และความรับผิดชอบด้วย รวมถึงต้องมีความชัดเจน กำหนดพันธกิจว่าอันไหนจะให้จังหวัด ตำบล ให้ชัดเจน” ภาคภูมิเล่าถึงข้อกังวลและข้อเสนอสู่การเปลี่ยนผ่านสู่การกระจายอำนาจด้านการคลังในไทย

นอกจากนี้สิ่งที่ขัดขวางการก้าวไปสู่ฉันทามติในถนนการกระจายอำนาจ ภาคภูมิให้ความสำคัญกับการเมือง เขาสะท้อนว่าหลายรัฐบาลมาจากทหารและไม่นิยมกระจายอำนาจ เนื่องจากไม่ไว้ใจว่ากระจายอำนาจแล้วจะคุมอยู่ไหม จึงพยายามรวมอำนาจให้มาสู่ศูนย์กลางมากที่สุด 

“รัฐบาลทหารไม่เคยช่วยให้เกิดทุนทางสังคม (Social Capital) การกระจายอำนาจไม่สามารถเกิดขึ้นได้ถ้าสังคมยังแตกแยกไม่มีการร่วมมือกัน จะกลายเป็นว่าต่างคนต่างอยู่ การกระจายอำนาจทำให้คุณมีอิสระ แต่ต้องมี Corroborating กับภูมิภาคอื่นหรือกับรัฐบาลกลางเสมอ หากการเมืองไทยยังวนเวียนอยู่กับรัฐบาลทหารการทำงานของรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพจะเกิดขึ้นได้ยาก สำหรับประเทศไทยเราไม่เคยถูกปล่อยให้ใช้อำนาจเลย พวกนี้มันเป็นวิถีการปฏิบัติ (Practice) ถ้าเกิดคุณไม่ปล่อยเลย ท้องถิ่นก็ทำไม่เป็น จะไม่มีวันที่ท้องถิ่นใช้อำนาจเป็น” 

อย่างไรก็ตามทริปสำรวจเส้นทางสู่การกระจายอำนาจด้านการคลังหนนี้ ดูเหมือนว่าอาจต้องเผชิญกับทั้งทางเรียบ เนินสูง หลุม ทางเบี่ยง เส้นทางอันขรุขระ ที่ต้องเลี้ยวหลบสิ่งกีดขวางดังที่กล่าวไปข้างต้น แต่ทว่าหากมีการสำรวจและวางแผนทิศทางก่อนเดินทาง สร้างความร่วมไม้ร่วมมือกัน ก็อาจเป็นไปได้ว่าเราจะสามารถหอบหิ้วเอาความฝันร่วมของผู้เดินทาง บรรจุเคลื่อนย้ายไปพร้อมกันโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง 

อ้างอิง

• กระทรวงการต่างประเทศ. 2022. สาธารณรัฐฝรั่งเศส French Republic. [ระบบออนไลน์]. (5 กันยายน 2023).

• ชัชวินธ์ ตันติเวชวาณิชย์ และ วสันต์ เหลืองประภัสร์. (2019). ศึกษาเปรียบเทียบความร่วมมือ และการยุบรวมท้องถิ่นในต่างประเทศ: แนวทางการพัฒนาท้องถิ่นในประเทศไทย. วารสารผู้ตรวจการแผ่นดิน ปีท่ี 12 ฉบับที่ 1 (มกราคม-มิถุนายน 2019).

• ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์. (2009). การกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อขับเคลื่อนบริการ ทางสังคมไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์.

• Putnam, Robert D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster.