สรุปประเด็นเสวนา: “การจัดการความเสี่ยงและผลกระทบข้ามพรมแดน: สำรวจพรมแดนความรู้”

เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2566 ที่ผ่านมา มูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน ได้เปิดเวทีเสวนา “การจัดการความเสี่ยงและผลกระทบข้ามพรมแดน: สำรวจพรมแดนความรู้” ณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ตั้งแต่เวลา 13.00 – 16.00 น. โดยเป็นเวทีเสวนาที่จัดร่วมกับ ศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, International Commission of Jurists EarthRights, International, ETOs Watch Coalition, เครือข่ายติดตามการลงทุนไทยและความรับผิดชอบข้ามพรมแดน และมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม – EnLA

ถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาจากต่างประเทศ: การจัดการความเสี่ยงและผลกระทบข้ามพรมแดน

สัณหวรรณ  ศรีสด คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล (International Commission of Jurists) กล่าวถึงการเข้าถึงความยุติธรรม กระบวนศาล และการเยียวยา ว่าแต่เดิมเป็นเรื่องของรัฐและประชาชนที่อยู่ภายในประเทศ โดยประชาชนทุกคนจะได้รับการเยียวยาความเสียหาย จากการกระทำใดๆ ก็ตามที่เป็นการละเมิดสิทธิฯ แต่ปัจจุบันในยุคโลกาภิวัตน์ โลกไร้พรมแดนมากขึ้น ดังนั้น 2 ประเด็นหลัก ที่ไม่จำกัดอยู่ในเรื่องพรมแดน และไม่สามารถหยุดความเสียหายที่เกิดขึ้นในมุมมองของ สัณหวรรณ คือ Technology Digital และ Climate Change 

หนึ่งในตัวอย่างของความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ถูกจำกัดด้วยพรมแดน คือกรณี PM 2.5 อีกทั้งนโยบายกำกับควบคุมของรัฐภายประเทศ ไม่ได้ช่วยอะไรอีกต่อไป เพราะสาเหตุ PM2.5 เกิดจากกิจกรรมที่เกิดขึ้นทั้งภายในและภายนอกประเทศด้วย ซึ่งในกรณีนี้ช่วงบ่ายจะมีการแลกเปลี่ยนเกี่ยวกับการควบคุมฝุ่นข้ามพรมแดน หรืออย่างกรณีทางใต้ ก็จะเกิดขึ้นช่วงปลายปี 

ในส่วนของเทคโนโลยีดิจิตอล สัณหวรรณ ก็ได้กล่าวถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นได้อย่างไร้พรมแดน โดยเทคโนโลยีดิจิตอลที่สามารถทำงานในที่ใดก็ได้ในโลก รวมไปถึงการส่งต่อข้อมูลได้อย่างรวดเร็วและไร้พรมแดน ก็ทำให้ส่งผลถึงทุกๆ คนได้อย่างไร้พรมแดนเช่นเดียวกัน

สัณหวรรณ ยังได้ชี้ว่าปัจจุบันปัญหาที่เกิดขึ้นไม่ได้เกิดขึ้นจากการกระทำภายในรัฐใดรัฐหนึ่ง แต่ผลกระทบเกิดขึ้นจากการกระทำของรัฐหนึ่ง ที่อาจส่งผลต่ออีกรัฐหนึ่งได้เช่นกัน และจะมีความซับซ้อนมากขึ้นหากผลกระทบนั้นเกิดจากภาคธุรกิจ เช่น สถานการณ์เขื่อนแตกในประเทศลาว เกิดจากการลงทุนก่อสร้างเกิดจากบริษัทหนึ่ง เพื่อขายไฟฟ้าให้อีกบริษัทหนึ่ง ซึ่งผูกโยงกันหลายประเทศ และบริษัทเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในประเทศนั้น แต่อยู่อีกประเทศหนึ่งเข้ามาลงทุน 

ตัวอย่างกรณีน้ำมันรั่ว Nigeria Delta ผู้ทีสร้างผลกระทบและก่อเหตุ ไม่ได้เป็นบริษัทของประเทศที่ความเสียหายเกิดขึ้น แต่สร้างผลกระทบ แต่ผู้ได้รับผลกระทบกลับเป็นคนในรัฐ หรือกรณีบริษัท หมิงตี้ เคมีคอล จำกัด ไฟไหม้โรงงานที่สมุทรปราการ ที่บริษัทต่างชาติมาลงทุนแล้วเกิดความเสียหายขึ้น แต่คำถามคือ ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหายดังกล่าว เพราะผู้ก่อความเสียหายไม่ได้มีตัวตนอยู่ที่ไทยอีกต่อไปแล้ว กรณีแบบนี้จึงทำให้เกิดความซับซ้อนมากขึ้น เพราะการละเมิดสิทธิมนุษยชนไม่ได้เกิดในประเทศเพียงอย่างเดียว แต่หลายประเทศมาเกี่ยวข้องและมีความซับซ้อนมากขึ้น คือ ประเทศแรก-ประเทศที่เกิดการกระทำความผิด ประเทศที่สอง-อาจจะเป็นประเทศเดียวกันกับประเทศแรกและมีผลกระทบเกิดขึ้น ซึ่งอาจจะเป็นประเทศเดียวกัน เช่น โรงงานไฟไหม้ อาจจะเป็นประเทศเดียวกัน แต่เรื่องฝุ่น หรือแม่น้ำ ที่เกิดขึ้นอีกประเทศหนึ่ง แต่ผลกระทบเกิดกับอีกประเทศหนึ่ง  และประเทศของผู้ที่ได้รับผลกระทบ หรือประเทศที่เกิดการกระทำความผิด และประเทศที่สาม คือประเทศที่บริษัท หรือผู้มาลงทุน หรือผู้กระทำความผิดตั้งอยู่ หรือบริษัทแม่ มักเป็นกรณีที่บริษัทในสัญชาติหนึ่งไปลงทุนแล้วก่อให้เกิดผลกระทบในอีกประเทศหนึ่ง เมื่อเกิดความเสียหายขึ้นก็ปิดตัวลง และกลับไปยังประเทศแม่ ดังนั้น บทบาทของประเทศที่มีบริษัทแม่ หรือผู้ลงทุนตั้งอยู่ จะมีความสำคัญขึ้นมาในกรณีแบบนี้ เพื่อการเรียกร้อง เยียวยา ค่าเสียหาย ทำให้ประเทศแม่

และเมื่อมี 3 ประเทศเข้ามาเกี่ยวข้อง กฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศก็พยายามล่าสุดในการร่างสนธิสัญญาขึ้นมาเพื่อให้มีข้อผูกมัดในทุกประเทศ “สนธิสัญญาว่าด้วยการกำกับกิจกรมของบรรษัทข้ามชาติและสถานประกอบธุรกิจอื่น” ในร่างนี้ได้พูดถึง ‘เขตอำนาจศาล’ หรือถิ่นที่อยู่ของผู้เสียหาย ในกรณีที่มีผู้เสียหายเกิดขึ้นและต้องการฟ้องร้อง ซึ่งไม่จำกัดเฉพาะที่เกิดความเสียหายเท่านั้น ดังนั้น ผู้เสียหายจะไม่จำกัดมีสัญชาติหรือถิ่นที่อยู่ใด ก็สามารถฟ้องร้องที่ 1. เขตอำนาจศาลของประเทศที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนเกิดขึ้น 2. ประเทศนิติบุคคลหรือบุคคลธรรมดาที่ถูกกล่าวหา หรือมีภูมิลำเนา(ประเทศที่บริษัทตั้งอยู่) และ 3. ประเทศที่ผู้เสียหายมีภูมิลำเนาตั้งอยู่ (ประเทศผู้ได้รับผลกระทบ) กรณีแบบนี้พรมแดนของประเทศจึงไม่สามารถจำกัดความรับผิดในพรมแดนได้อีก อันนี้เป็นทิศทางในการเปิดพื้นที่ให้ผู้เสียหายมีอำนาจ ช่องทางในการดำเนินคดีมากขึ้น

ความเห็นทั่วไปฉบับที่ 24 ของคณะกรรมการ UN ว่าด้วยสิทธิทาง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม พูดถึงการกำหนดมาตรการให้บริษัทต้องเคารพสิทธิมนุษยชนเมื่อไปลงทุนนอกประเทศ หนึ่งในมาตรการที่เข้าถึงความยุติธรรมคือ ผู้เสียหายไม่ว่าจะอยู่ที่ไหนของโลก สามารถเข้าถึงความยุติธรรมในประเทศที่บริษัทตั้งอยู่ได้ เช่น ประเทศไทยต้องกำหนดมาตรการเพื่อประกันว่า บริษัทไทยจะต้องไม่ทำให้เกิดการละเมิดสิทธิในประเทศเพื่อนบ้าน และหากเกิดความเสียหายจะต้องทำให้ผู้เสียหายสามารถเข้าถึงความยุติธรรม และชดเชยเยียวยาได้ในประเทศไทยได้ เช่น 

1. การกำหนดให้มีระบบความรับผิดแบบกลุ่ม คือ การลงทุนแบบกลุ่มที่เป็นเครือข่ายบริษัทแม่ ต้องรับผิดในบริษัทย่อยที่ไปลงทุนด้วย 

2. รัฐควรให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายและการเงินแก่ผู้ที่ร้องเรียน หรือผู้ที่ได้รับผลกระทบ 

3. รัฐควรเปิดช่องให้มีการดำเนินคดีแบบกลุ่ม (Class action) และคดีเพื่อประโยชน์สาธารณะ (public interest litigation) 

4. รัฐควรส่งเสริมการเข้าถึงข้อมูลและพยานหลักฐานในต่างประเทศที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการฟังคำให้การขอพยานและอนุญาตให้มีการนำคำให้การเหล่านั้นมาพิจารณาในกระบวนการยุติธรรมได้

เอกสารของ ICJ ได้ทำรายงานเกี่ยวกับการลงทุนข้ามพรมแดน และพบว่ากฎหมายไทยยังคงมีข้อท้าทายอยู่กับการเอาผิดในกรณีที่บริษัทอีกประเทศหนึ่งไปลงทุนและก่อให้เกิดความเสียหายกับอีกประเทศหนึ่ง และผู้เสียหายของประเทศนั้นอยากจะนำคดีขึ้นสู่กระบวนการยุติธรรมของไทย โดยจากการศึกษา พบว่ามีปัญหาช่องว่างทางกฎหมายหลายประการ เช่น การกำหนดความรับผิดของผู้ลงทุนที่เกิดขึ้น ณ ต่างประเทศ หรือการเข้าถึงเอกสารภายในของบริษัท ที่แสดงให้เห็นความเชื่อมโยงการตัดสินใจระหว่างบริษัทแม่กับบริษัทลูกที่ทำให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นในต่างประเทศ ปัญหาเรื่องเขตอำนาจศาล ปัญหากฎหมายที่ต่างกัน กฎหมายขัดกัน และอายุความที่ไม่เท่ากันในกฎหมายของแต่ละประเทศ ซึ่งเป็นเรื่องที่ประเทศไทยนี้เป็นเรื่องที่ประเทศไทยจะต้องกำจัดอุปสรรคเหล่านี้ออกไป เพื่อพัฒนาแนวกฎหมายให้สอดคล้องกับต่างประเทศที่กล่าวมาแล้ว

กลไกเชิงป้องกัน ที่มองว่าประเทศที่บริษัทแม่ตั้งอยู่จะป้องกันอย่างไรได้บ้าง ไม่ใช่เปิดช่องการนำคดีขึ้นสู่ศาลเท่านั้น แต่ต้องมีการกำหนดมาตรการเชิงป้องกันเท่านั้น เช่น มีการออกกฎหมาย พรบ.การสอบทานด้วยความระมัดระวัง (due diligence) ของประเทศฝรั่งเศส ที่ต้องมีการรายงานว่าการลงทุนในทุกห่วงโซ่อุปทานในพื้นที่จะต้องมีการรายงานว่าเกิดการละเมิดสิทธิในแต่ละพื้นที่หรือประเทศที่ไปลงทุนหรือไม่ และในทางยุโรปกำลังจะเกิดการวางแนวมาตรการป้องกันควบคุม เช่น ข้อสั่งการแห่งสหภาพยุโรป ที่กำหนดให้บริษัทขนาดใหญ่ที่ดำเนินการในยุโรป จะต้องมีพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม ต่อการดำเนินงานของบริษัทรวมถึงบริษัทย่อย และ Business Partner ให้ต้องรายงานการละเมิดสิทธิมนุษยชนเช่นกัน 

ปัจจุบันรูปแบบผลกระทบได้เปลี่ยนแปลงไปไม่จำกัดเฉพาะความเสียหายที่เกิดขึ้นในรัฐใดรัฐหนึ่งอีกต่อไป แต่มีช่องทางการดำเนินคดีมากขึ้นข้ามประเทศ และมีการกำหนดพันธกรณีในระหว่างประเทศให้ครอบคลุมมากขึ้น เพื่อให้ควบคุมการกระทำของบุคคลในประเทศต้นเองที่จะไปสร้างผลกระทบยังประเทศอื่น ดังนั้น รัฐหรือประเทศต่าง ๆ จะต้องกำหนดมาตรการควบคุมประเด็นเหล่านี้ 

ส.รัตนมณี พลกล้า มูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน มองว่าปัจจุบันปัญหาข้ามพรมแดน หรือการลงทุนข้ามพรมแดนที่ส่งผลกระทบ มีสองรูปแบบ คือ 1. ผู้ประกอบการมาลงทุนในประเทศนั้น แล้วส่งผลกระทบในอีกประเทศหนึ่ง 2. กรณีที่มีการประกอบกิจการที่ก่อให้เกิดผลกระทบไปอีกประเทศหนึ่ง คล้าย บริษัท หมิงตี้ ที่มาลงทุนในไทย แล้วเกิดผลกระทบ แล้วเราจะไปติดตามให้เกิดการเยียวยา จากบริษัทที่มาลงทุนแต่ไม่ได้อยู่ในประเทศไทยได้อย่างไร แล้วกรณีเรื่องฝุ่น อินโดนีเซีย เกิดการเผาสวนปาล์ม จนเกิดฝุ่นมาจากทางภาคใต้ของไทย หรือกรณีคดีฝุ่นของภาคเหนือ ซึ่งมีการศึกษาว่า ฝุ่นเหล่านั้นเกิดจากการที่ประเทศพื้นบ้านการเผาอ้อยและไร่ข้าวโพด แล้วเกิดฝุ่นข้ามมาที่ประเทศของไทย ซึ่งเป็นลักษณะข้ามพรมแดน

---

---

ส.รัตนมณี ชี้ในปัจจุบัน ประเทศไทยกำลังเผชิญกับทั้ง 2 กรณี โดย CRC ที่ทำงานร่วมกับ ETO watch ได้ติดตามประเด็นการลงทุนข้ามพรมแดนมา 10 ปี พบว่าระบบศาลไทยมีประสิทธิภาพ และสามารถให้การเยียวยาในกรณีภายในประเทศได้ดีพอสมควร แต่กรณีที่เกิดผลกระทบข้ามพรมแดนยังคงมีช่องว่าง นำไปสู่การเสนอ 2 กรณีถัดมา

กรณีเขื่อนน้ำโขง ส.รัตนมณีชี้ว่าไทยได้รับผลกระทบจากเขื่อนน้ำโขงมานาน ซึ่งเกิดจากเมืองจีน ไม่ใช่ลาว ซึ่งเป็นผลกระทบข้ามพรมแดน ในลักษณะที่ผู้ก่อมลพิษอยู่ในอีกประเทศหนึ่ง แต่เกิดผลกระทบในอีกประเทศหนึ่ง เกิดเป็นความเดือดร้อนแก่ประชาชนใน 8 จังหวัดลุ่มแม่น้ำโขง ซึ่งได้ได้รับผลกระทบจากเขื่อนจีนในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น น้ำท่วม น้ำแล้ง ที่ไม่เป็นไปตามฤดูกาล และชาวบ้านไม่สามารถไปเรียกร้องกับใครได้เลย 

กรณีถัดไปคือเขื่อนในลาวจะเกิดขึ้น เขื่อนแรกที่จะเกิดขึ้นคือ บ้านกุ่มปากชม เขื่อนที่อยู่ระหว่างรอยต่อไทยกับลาว แต่ด้วยความที่ในกฎหมาย หากเป็นเขื่อนที่อยู่ในรอยต่อ จำเป็นต้องใช้กฎหมายสองประเทศ เพราะมีการก่อสร้างกฎหมายทั้งสองประเทศและต้องมีการใช้กฎหมายภายในของแต่ละประเทศที่ต่างกัน สิ่งที่เป็นปัญหาคือ กฎหมายของสองประเทศมีความแตกต่างกัน ประเทศไทยมีกฎหมายที่กำหนดให้ต้องทำ EIA และต้องรับฟังความคิดเห็น พร้อมๆ ไปกับการที่ภาคประชาสังคม และชาวบ้าน 8 ลุ่มน้ำโขงคัดค้าน ที่มาของกรณีนี้เกิดขึ้นจากรัฐวิสาหกิจของไทยต้องการไปสร้างเขื่อนที่ลาวและเพื่อซื้อขายไฟ ซึ่งต้องเผชิญการคัดค้านทำให้เกิดการชะลอโครงการ ทีนี้นายทุนเลยพัฒนาโครงการเขื่อนไซยะบุรี เกิดขึ้นในช่วงประเทศของลาว โครงการในประเทศลาว ที่เป็นแม่น้ำโขงที่ไม่ได้อยู่ในชายแดนไทย ดังนั้น ตามกฎหมายต้องใช้กฎหมายลาว และลาวก็มีกฎหมาย EIA และ EIA ข้ามพรมแดน แต่ปัญหาที่พบคือ ประชาชนลาว ไม่สามารถมีส่วนร่วมได้เลย ไม่มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ไม่ได้เลย เพราะลาวใช้ระบบกฎหมายแบบสังคมนิยม ฉะนั้น กระบวนการเลยง่ายขึ้น 

ด้านผลกระทบมลพิษข้ามพรมแดน และสิ่งที่สำคัญกว่านั้นคือการลงทุนของโครงการ เราเรียกว่า “โครงการเขื่อนไทยในลาว” เพราะผู้ลงทุน ผู้ซื้อไฟ เป็นผู้ลงทุนของไทยทั้งหมด แต่ดำเนินการในลาว ปัญหาอุปสรรคของการใช้กลไกทางกฎหมายเพื่อให้เกิดความคุ้มครองของเขื่อนไซยะบุรี สร้างที่ประเทศลาว เรามีกฎหมายอยู่ 2 แบบ 1. ศาลยุติธรรม 2. ศาลปกครอง เราจะใช้ศาลไหนได้บ้าง หากเราเลือกศาลยุติธรรม จะต้องใช้กฎหมายแพ่ง ซึ่งต้องทำให้เกิดผลกระทบก่อนถึงจะฟ้องคดีได้ ในขณะที่เราต่อสู้คัดค้านเรื่องเขื่อนไซยะบุรี เขื่อนยังไม่ได้สร้างและผลกระทบยังไม่ได้เกิดขึ้นกับประชาชนไทย เราจะฟ้องได้อย่างไร หรือเราจะไปต่อสู้เรื่องกระบวนการมีส่วนร่วม ก็ไม่สามารถทำได้ เพราะโครงการจะเกิดขึ้นในลาว และโครงการยังไม่สร้าง ดังนั้น เมื่อเขื่อนยังไม่ได้สร้างเราจะสามารถป้องกันผลกระทบได้อย่างไรบ้าง

ส.รัตนมณี เชื่อว่าต้องเลือกระบบศาลปกครอง ซึ่งมีระบบป้องกัน เพราะศาลปกครองใช้คำว่า ผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้อาจจะได้รับผลกระทบ แม้ว่าผลกระทบยังไม่ได้เกิดขึ้นแต่มีแนวโน้มว่าจะเกิดขึ้นก็สามารถป้องกันความเสียหายล่วงหน้าได้ ดังนั้น เราจึงเลือกที่จะฟ้องศาลปกครองโดยคนไทยเป็นคนฟ้องเขื่อนในลาว ในข้อหาการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเราเห็นว่า หากไม่มีคนซื้อ ก็จะไม่มีผู้ผลิต และพยายามที่จะใช้กลไกนี้มาใช้ฟ้องคดีด้วยการไปศาลปกครอง ว่าสัญญาที่ กฟผ.ไปดำเนินการและซื้อไฟ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขัดต่อมติ ครม. ที่กำหนดว่า การทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้า ต้องทำตามกระบวนการ PNPCA ไทยต้องเป็นไปตามมติกลไกคณะกรรมการแม่น้ำโขงว่าด้วยเรื่องของการแจ้งล่วงหน้า การรับฟังความคิดเห็นและการทำข้อตกลง และ 2. สัญญาซื้อไฟ จะก่อให้เกิดการสร้างเขื่อน เพราะฉะนั้นต้องทำ EIA ข้ามพรมแดนด้วย ซึ่งใช้ความคิดแบบแนวห่วงโซ่อุปทานมาจับในการทำงานเรื่องนี้ และ 3. การไม่มีการจัดรับฟังความคิดเห็นในประเทศไทยสำหรับการทำสัญญาซื้อไฟที่ครบถ้วน รอบด้าน 

แต่ในตอนฟ้องคดีไซยะบุรีเป็นคดีแรกที่มีการฟ้องข้ามพรมแดน ทำให้เจออุปสรรคแต่แรกคือ ศาลไม่รับฟ้อง เพราะเหตุเกิดขึ้นและการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าไม่ได้เกิดขึ้นในประเทศไทย จึงสั่งไม่รับฟ้อง แต่ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับฟ้อง แต่ไม่ได้พิจารณาเรื่องการทำสัญญาซื้อไฟ แต่รับฟ้องว่าประเด็นกระบวนการขั้นตอน การอนุมัติอนุญาตที่จะเกิดสัญญาซื้อไฟสามารถรับฟ้องได้เพราะว่าเป็นกระบวนการพิจารณาภายในของไทย แต่ในที่สุดศาลปกครองสูงสุดก็พิพากษายกฟ้อง เพราะว่า 1. ข้อตกลงแม่น้ำโขง PNPCA ไม่สามารถนำมาใช้บังคับได้กับกฎหมายไทยได้ เพราะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่รัฐมีพันธสัญญาแต่ไม่สามารถนำมาบังคับใช้กับกฎหมายศไทยได้ และ2. ผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นเกิดขึ้นจากการสร้างเขื่อน แต่ไม่ได้เกิดจากการซื้อขายไฟฟ้า แต่เกิดจากการสร้างเขื่อน ซึ่งกรณีนี้เป็นสิ่งศาลไปไม่ได้ และไม่สามารถฟ้องป้องกันได้

การสร้างความมั่นใจสำหรับผู้ได้รับผลกะทบในการใช้กลไกลเพื่อคุ้มครองสิทธิ คนส่วนใหญ่ของผู้ฟ้องคดีเป็นคนยากจน และอยู่ในพื้นที่ที่ไม่ได้ใช้สิทธิเรียกร้องได้ หรือกรณีน้ำตาล โจทก์ที่ฟ้องคดี ญาติถูกตั้งข้อกล่าวหาว่าไปตัดไม้ทำลายป่า และสร้างความกลัวให้เกิดขึ้น และเมื่อลงพื้นที่เก็บข้อมูลจะมีเจ้าหน้าที่จับตาตลอดเวลา ปัญหาระบบศาล ที่มีระบบศาลยุติธรรมและศาลปกครอง ที่บางคดีมีความคาบเกี่ยวทั้งสองศาล แล้วการเข้าถึงศาลเข้าถึงได้หรือไม่ กรณีไซยะบุรี เราฟ้องศาลยุติธรรมไม่ได้ต้องไปฟ้องที่ศาลปกครอง แต่ปัจจุบันที่เกิดผลกระทบต่อฝั่งไทยแล้ว สามารถฟ้องศาลยุติธรรมได้ แต่ก็มีปัญหาว่าเราจะสามารถฟ้องบริษัทผู้กระทำความผิดในอีกประเทศหนึ่งที่เป็นสัญชาติลาวได้อีกหรือไม่ นอกจากนั้นยังมีปัจจัยจากกฎหมายไทย หรือระบบศาลไทยแม้จะดีกว่าประเทศเพื่อนบ้าน แต่ในเรื่องการตีความกฎหมายขัดกันยังต้องมีการตีความกันอีก เพราะมีฎีกาตีความเรื่องอายุความออกมา 2 แนว แม้กฎหมายไทยจะเป็นระบบการตีความเป็นลายลักษณ์อักษรแต่กลับเปิดให้มีการตีความ ซึ่งกลายเป็นปัญหาแบบหนึ่ง หรือกฎหมายสิ่งแวดล้อม 

พรบ.ส่งเสริมฯ สามารถฟ้องอายุความการฟ้องคดี 10 ปี แล้ว กรณีเขื่อนน้ำโขง หาก กฎหมายลาว หลักละเมิด อายุความ 1 ปี อันนี้เป็นปัญหาอุปสรรคเรื่องอายุความ เรื่องการบังคับใช้กฎหมาย และหลักกฎหมายละเมิดที่ต่างกัน ทำให้เวลาเราพูดถึงประเด็นข้ามพรมแดน มันมีข้อท้าทายเยอะมาก แต่หลักสิ่งสำคัญ หากเรามองว่า ประเด็นข้ามพรมแดนเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องกำกับดูแล คุ้มครองหรือป้องกัน รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องปรับกฎหมาย 

รัฐไม่ได้หมายถึงรัฐบาล แต่เป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะระบบศาล ที่ต้องคำนึงถึงการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ ที่ต้องคุ้มครองทั้งสิ่งแวดล้อมและหลักสิทธิมนุษยชน คดีทั้งสองคดีนี้เกี่ยวข้องกับหลักสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชน 

ส.รัตนมณี ทิ้งท้ายถึงสิ่งที่จะคิดต่อ คือ เราจะปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่ให้ดีขึ้นและกว้างขวางมากขึ้นหรือไม่ แล้วแผนปฏิบัติการแห่งชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ฉบับที่ 2 (National Action Plan on Business and Human Right: NAP) ได้รับอนุมัติจาก รัฐบาลปลายเดือนกรกฎาคม แต่กระทรวงทรัพย์ฯ ขอถอนเรื่องประเด็นการพัฒนาEIA ข้ามพรมแดนออกไป ซึ่งนี้เป็นการถอยหลัง เพราะปัญหาเรื่อง EIA ข้ามพรมแดนเป็นสิ่งที่เราพยายามจะผลักดันมาโดยตลอด ไม่ใช่เฉพาะเรื่องเขื่อนน้ำโขง แต่มีเรื่องเหมืองหงสา ที่เป็นถ่านหินดำเนินการในลาว แต่มีผลกระทบในไทย จะดูแลกำกับอย่างไร หากเราไม่มี EIA ข้ามพรมแดนมากำกับไว้แล้วจะดูแลอย่างไร และยิ่งมีกรณีเขื่อนน้ำโขง ที่จะสร้างระหว่างไทยกับลาว และจะมีโครงการเขื่อนอีกเกือบ 10 โครงการ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องฝากติดตามกันต่อไป 

ข้อแนะนำในการส่งเสริมหลักการธุรกิจและสิทธิมนุษยชน 

Dr. Marcos A. Orellana, Special Rapporteur on Toxic and Human Rights ผู้เชี่ยวชาญ ด้านกฎหมายระหว่างประเทศ และกฎหมายสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม และเป็นที่ปรึกษาด้านกฎหมายของหน่วยงานสหประชาชน รัฐบาล และ NGOs และในส่วนของความเชี่ยวชาญทำเรื่อง การจัดการขยะ ของเสีย และสารเคมี ตามอนุสัญญาบาเซล และอนุสัญญามินามาตะ และเป็น special rapporteur ด้านพิษและสารเคมี  

ประเด็น PM2.5 ถูกกล่าวถึงอีกครั้งในประเด็นการลงทุนข้ามพรมแดนที่ก่อให้เกิดผลกระทบ ในด้านผลกระทบมลพิษข้ามพรมแดนปัญหาร้ายแรงด้านสุขภาพ ปัญหาที่ส่งผลกระทบเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชน และส่งผลกระทบต่อหลายประเทศ เป็นเรื่องที่รัฐจะต้องให้ความสนใจ เพราะประเด็นนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนและสิทธิในสิ่งแวดล้อม และเป็นสาเหตุที่กระทบต่อมนุษย์ โดยเฉพาะสารโลหะหนักที่สามารถสะสมในร่างกาย ส่งผลกระทบต่อร่างกายอย่างรุนแรง และมลพิษการทำเหมืองถ่านหิน ที่เป็นสร้างผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและเป็นเรื่องเกี่ยวกับความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ที่มีแนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับองค์กรระหว่างประเทศ นอกจากนี้ประเภทของหมอกควันหรือมลพิษข้ามพรมแดนยังเกี่ยวโยงกับประเด็นทางกฎหมาย ที่กำหนดเขตอำนาจระหว่างรัฐในการกำหนดมาตรฐานคุณภาพสิ่งแวดล้อม และแนวทางการความร่วมมือของ WHO (Guideline standard of WHO) เพื่อปกป้องรักษาสิ่งแวดล้อม

การทำงานเพื่อให้เป็นไปตามแนวทางปฏิบัติ (Mandate) มีความทับซ้อนระหว่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมในระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งไม่ได้จำกัดเฉพาะเรื่องข้ามพรมแดนเท่านั้น หนึ่งในสิ่งสำคัญของการทำงานในระหว่างประเทศ คือการกำหนดกฎในการซื้อขาย (Trade) เช่น กรณีของแคนาดา และอเมริกา ที่แคนาดาจะต้องกำหนดหลัก Due Diligence เพื่อป้องกันมลภาวะที่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชน ผลของประเด็นนี้รัฐจะต้องปฏิบัติตามศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice) มีคำพิพากษาที่สำคัญมาก ที่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐในการต้องกำหนดมาตรการหรือป้องกันไม่ให้เกิดมลพิษข้ามพรมแดนที่จะกระทบต่อเขตแดน และก้าวเข้าสู่กฎจารีตประเพณี แนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับการอำนวยความสะดวกในการร้องเรียน วิธีปฏิบัติเรื่องมลภาวะที่จะสามารถเข้าถึงศาลอย่างไม่ยากในกรณีที่เกี่ยวกับปัญหามลพิษข้ามพรมแดน หรือผลกระทบจากการใช้น้ำระหว่างประเทศ ดังกรณีที่เกิดขึ้นในประเทศคอสตาริก้า หน้าที่นี้เป็นไปตามหลักการ Due Diligence ซึ่งเป็นหลักการที่จะมาเสริมให้เกิดการแก้ไขปัญหามลพิษข้ามพรมแดน ที่เมื่อประเทศหนึ่งเกิดการกระทำ หรือได้รับผลจากการกระทำของอีกประเทศหนึ่ง หรือภูมิภาค ที่แม้จะไม่มีหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาก็ตาม แต่ประชาชนที่ได้รับผลกระทบสามารถเรียกร้องความเสียหายข้ามพรมแดนได้ นี้คือสิ่งที่กฎหมายสิทธิมนุษยชนไว้วาดหวังไว้ และศาลสิทธิมนุษยชน ข้อที่ 17 ในเรื่องเขตอำนาจศาล ที่กำหนดหน้าที่พิเศษไว้ และเหตุผลของศาลได้อธิบายว่า หากมีบุคคลที่ได้รับผลกระทบอยู่นอกเขตอำนาจศาลของประเทศนั้น ก็สามารถนำคดีมาสู่ประเทศต้นทางได้ สิ่งเหล่านี้คือการขยายพรมแดนของเขตอำนาจศาลสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นการผสมผสานเรื่องเขตอำนาจศาลและปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดน กับสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่จะต้องได้รับการเคารพ 

Marcos ยกคำถามต่อมา ว่าเราจะสามารถสรุปความคิดได้อย่างไร ในรูปแบบเนื้อหาของสิทธิมนุษยชนทางสิ่งแวดล้อม และพันธกรณีของรัฐด้านสิทธิมนุษยชนนอกอาณาเขต (Extraterritorial Obligation) ที่เริ่มมีปัญหาเพิ่มมากขึ้นเพราะมีช่องว่างในระหว่างสิทธิมนุษยชน กับเรื่องนิติปรัชญา (Jurisprudence) กับเรื่อง ETO ที่จะทำให้รัฐเพิ่มความเกี่ยวโยงประเด็นสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวกับประเด็นข้ามพรมแดนมากขึ้น และแนวทาง หรือกฎที่จะไปกำกับควบคุมการกระทำของภาคธุรกิจ กฎหมายที่จะไปกำกับบริษัทที่มาจากอีกประเทศหนึ่งด้วยกฎหมายภายในประเทศ ที่จะทำให้บริษัทเกิดความรับผิดจากการก่อความเสียหาย 

ตั้งแต่ 2011 ศาลอเมริกันได้มีคำแนะนำที่ออกมาทำให้ประเด็นเรื่องขอบเขต ETO ชัดเจนมากขึ้น ที่สิทธิมนุษยชน และสิทธิสิ่งแวดล้อมนั้นมีความเชื่อมโยงกับประเด็น ETO คณะกรรมการของสหประชาชนว่าด้วยสิทธิมนุษยขน (UN Human Rights Committee) ได้อัพเดทในเรื่องสิทธิการดำรงชีวิต ว่าการปกป้องนั้นต้องรวมถึงการครอบคลุมถึงหลักการนอกอำนาจอธิปไตยของประเทศ ที่รัฐที่ได้รับผลกระทบจะต้องประเมินตามหลัก Due Diligence ที่ต้องสอดคล้องกับหลักการทั่วไปของ UN ซึ่งมีการพูดถึงปัญหามลภาวะทางอากาศข้ามพรมแดน ที่ส่งผลกระทบต่อการดำรงชีวิต หรือเหยื่อผู้ได้รับผลกระทบจากมลภาวะทางอากาศ และสาม การกระทำในเรื่องที่เกี่ยวกับอุตสาหกรรมที่ได้กระทำการอย่างตั้งใจ และคาดการณ์ได้ว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งมีมติจากที่ประชุมสหประชาชาติในการแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ ตามข้อ 22 หลังจากการถกเถียงอย่างยาวนาน ที่พูดถึงสิทธิในอากาศสะอาด และได้รับการรับรองสิทธิดังกล่าว ซึ่งได้มีการระบุถึงเรื่อง ETO ด้วย และพูดถึงการปกป้อง เรื่องสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี ที่จะป้องกันผลกระทบข้ามพรมแดนจากอุตสาหกรรม หรือปัญหาโลหะหนักในดิน หรือภัยคุกคามอื่นที่เกี่ยวข้องกับประเด็นข้ามพรมแดน ความหลากหลายทางชีวภาพ ซึ่งกฎหมายระหว่างประเทศจะต้องครอบคลุมถึงประเด็นเหล่านี้ ที่จะต้องปกป้องสิทธิมนุษยชนและสิทธิทางสิ่งแวดล้อม บทสรุปในเรื่อง ETO จะต้องถูกนำมารวมในกฎหมายระหว่างประเทศที่จะต้องจัดสรรเครื่องมือทางกฎหมาย ให้ครอบคลุมกับเรื่องมลพิษข้ามพรมแดน มลภาวะทางอากาศ 

ดร. พิชามญชุ์ เอี่ยวพานทอง  UN Working Group on the issues of human rights and transnational corporations and other business enterprises: UNWG BHR กล่าวถึงเรื่องของหลักการชี้แนะของสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน กับหน้าที่ของรัฐเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาผลกระทบข้ามพรมแดน ซึ่งจะมีปัญหาเรื่องเขตอำนาจศาล ในหลักชี้แนะข้อที่ 2 ของ UNDP ได้ระบุชัดเจนว่า รัฐควรจะต้องกำหนดมาตราการให้กับบริษัทให้จะต้องรับผิดชอบเมื่อบริษัทในข่ายไปดำเนินการให้ก่อผลกระทบนอกประเทศ และยังมีข้อเสนอแนะของ UN ที่ชัดเจนว่า รัฐจะต้องพัฒนา หรือวางมาตราการเกี่ยวกับปัญหาของ ETO ซึ่งเป็นการกระทำในเชิงบวกที่รัฐจะสามารถผลักดันให้ภาคธุรกิจต้องมีความรับผิดชอบอันเป็นไปตามมาตรฐานของโลกในปัจจุบัน ซึ่งการปฏิบัติตามหลักการนี้เป็นสิ่งที่ยากมากสำหรับการทำให้ภาคธุรกิจต้องรับผิดชอบกับการกระทำที่ส่งผลกระทบข้ามพรมแดน และก่อให้เกิดผลกระทบที่รุนแรงต่อสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนโดยทั่วไป และรัฐเป็นส่วนสำคัญในการรับมือกับการกระทำของภาคธุรกิจที่ไปก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชน ซึ่งหลักการชี้แนะฯ นั้นได้ระบุไว้อย่างชัดเจน ที่จะช่วยอุดช่องว่างนี้

ในด้านเทรนด์ระดับโลก ปัจจุบันมีคำพิพากษาของศาล เช่น ศาลแคนาดา ที่ให้การยอมรับว่าภาคธุรกิจจะต้องมีหน้าที่รับผิดชอบต่อผลกระทบที่ได้เกิดขึ้นข้ามพรมแดน และมีความจำเป็นที่จะต้องให้ประเทศแม่ (home state) ต้องมีความรับผิดชอบและรับประกันว่าจะต้องไม่เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศอื่น และในการไปประชุมที่ประเทศญี่ปุ่นก็ได้มีการหยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาพูดคุยว่า รัฐญี่ปุ่นควรจะมีมาตราการควบคุมตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทานของธุรกิจ และรัฐควรจะมีหน้าที่ในการส่งเสริมพัฒนาศักยภาพ ว่าภาคธุรกิจจะปฏิบัติตามหลักการสิทธิมนุษยชนในประเทศอื่น ๆ นี้คือการมูฟเม้นท์ล่าสุด เกี่ยวกับประเด็น ETO ซึ่งเป็นวาระฉุกเฉินและเป็นเทรนด์ทั่วโลกที่ประเทศไทยในฐานะเพื่อนบ้านของประเทศอื่น ๆ ควรจะต้องคำนึงถึง และคุณนารีรัตน์ ก็เป็นหนึ่งคนที่ทำงานขับเคลื่อนด้านนี้ในประเทศไทย และหวังว่าประเทศไทยจะรับรองความสำคัญของประเด็น ETO และภาคธุรกิจของไทยจะต้องระมัดระวังการดำเนินธุรกิจที่อาจกระทบต่อสิทธิมนุษยชน

ด้านหลักการชี้แนะฯ พิชามญชุ์ ได้รับรองถึงการพิจารณาในระหว่างประเทศเกี่ยวกับผลกระทบข้ามพรมแดน UNGP ที่ระบุหน้าที่ของรัฐในการแก้ไขปัญหาข้ามพรมแดน รวมไปถึงปัญหาเรื่องเขตอำนาจศาลที่จะเสริมสร้างความแข็งแรงด้านสิทธิมนุษยชนภายใต้หลักการชี้แนะนี้ยังไม่เปลี่ยนแปลง ในด้านของธุรกิจของไทยที่ไปลงทุนข้ามพรมแดนในภูมิภาคนี้ หรือแม้กระทั่งจีน ในประเด็นว่าจะทำอย่างไรให้มีการกำกับควบคุมตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน ตามหลัก Due Diligences ว่าความรับผิดชอบนั้นจะเริ่มและหยุดลงเมื่อใด ซึ่งตามหลักการชี้แนะฯ ว่าภาคธุรกิจนั้นสามารถมีส่วนร่วมในความรับผิดที่ก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชน ภายใต้กรอบนี้ภาคธุรกิจสามารถป้องกันไม่ให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชนตลอดห่วงโซ่อุปทาน และหากเกิดกรณีที่บริษัทในห่วงโซ่อุปทานไปก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชน บริษัทใหญ่สามารถใช้หลักการนี้ไปปรับใช้เพื่อให้บริษัทในห่วงโซ่อุปทานไปปรับปรุงการทำงานได้ ซึ่งนี้เป็นความชัดเจนที่ถูกระบุไว้ในหลักการชี้แนะฯ ถึงความรับผิดชอบของการดำเนินการทางธุรกิจที่ต้องสอดคล้องกับหลักการสิทธิมนุษยชนตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน 

รัฐก็มีหน้าที่ที่ชัดเจนที่จะต้องทำให้เกิดความเชื่อมั่นว่าบริษัทตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทานจะต้องรับผิดชอบต่อหลักการสิทธิมนุษยชน และยังมีข้อปฏิบัติอีกมากมาย รวมไปถึงการบังคับใช้ สำหรับบริบทของประเทศไทยที่ไม่ใช่เพียงเป็นเรื่องสำคัญของภาคธุรกิจหากแต่เป็นเรื่องสำคัญของกระบวนการยุติธรรมเช่นกัน ที่จะนำหลักการชี้แนะฯ ไปปรับใช้กับการดำเนินการของภาคธุรกิจ ทั้งนี้ อยากจะชี้ชัดว่า หลักการชี้แนะฯ นี้เป็นการส่งเสริมให้รัฐต้องมีหน้าที่เมื่อเกิดผลกระทบข้ามพรมแดน หรือ ETO ที่ภาคธุรกิจที่ไปลงทุนข้ามพรมแดนนั้นต้องมีความรับผิดชอบที่ต้องเคารพต้องสิทธิมนุษยชน ไม่ว่าจะมีผลกระทบข้ามพรมแดนหรือไม่ก็ตาม ขณะเดียวกันเทรนด์ในระดับโลก ก็มีการคาดหวังให้บริษัทต้องรายงานว่าเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชน ซึ่งนี้จะเชื่อมโยงกับหน้าที่ของรัฐในการกำกับบทบาทของภาคธุรกิจตลอดจนทุกห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งในญี่ปุ่นก็มีการพูดถึงประเด็นการกำกับควบคุมการดำเนินธุรกิจของบริษัทว่ามีการละเมิดต่อสิทธิมนุษยชนตลอดทุกห่วงโซ่อุปทานหรือไม่ และมีการคำนึงถึงปัญหามลพิษข้ามพรมแดนด้วย ซึ่งรัฐควรจะต้องปรับใช้กับหลักการชี้แนะฯ 

โดยในส่วนของการทำหน้าที่ของรัฐในการกำกับ มอนิเตอร์ประเด็นปัญหามลพิษข้ามพรมแดนนั้นมีความซับซ้อน และยากในเรื่องความสัมพันธ์และความรับผิดชอบของบริษัทเมื่อเชื่อมโยงกับปัญหาข้ามพรมแดน นอกจากนี้สิ่งที่ต้องทำชัดเจนในการกระทำของบริษัทในห่วงโซ่อุปทานที่มีความซับซ้อนในเรื่องเขตอำนาจศาล ดังนั้น การเพิ่มศักยภาพในด้านกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม การทำวิจัย ในเรื่องผลกระทบข้ามพรมแดนนั้นเป็นเรื่องที่สำคัญ ที่จะนำประเด็น ETO เชื่อมโยงกับเรื่องหมอกควันข้ามพรมแดน ทั้งนี้ หลักการชี้แนะฯ เป็นหนึ่งในวิธีที่จะช่วยแก้ปัญหา ETO ซี่งยังมีอีกหลายแนวปฏิบัติที่จะช่วยอุดช่องว่างปัญหานี้ได้ 

นารีลักษณ์  แพไชยภูมิ ผู้อำนวยการกองกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม ได้ร่วมงานกับ UNDP และ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ทำการศึกษาในหลายเรื่อง และในส่วน BHR กรมคุ้มครองสิทธิฯ เป็นหน่วยงานหลักที่ผลักดันสิทธิมนุษยชนภาคธุรกิจ ที่ได้รับมอบหมายในปี 2559 ที่เริ่มตั้งแต่การมอบหมายสถิติ ประกอบกับเป้าหมายของ UNGP ไปพิจารณา และมองเห็นว่า ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนจากภาคธุรกิจ เป็นสิ่งที่ต้องมีการแก้ไขอย่างจริงจัง และประเทศไทยก็ได้ให้คำมั่นว่าจะมีการจัดทำแผนแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (National Business and Human Rights Action Plan: NAP)  และมีการหารือต่าง ๆ จนได้ NAP ฉบับแรกเมื่อเดือนตุลาคม 2562 ซึ่งเป็นแผนความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคธุรกิจ ซึ่งในแผน NAP ก็ได้รับการรับรองเป็นประเทศแรกในเอเชีย และมีการขับเคลื่อนหลายรูปแบบทั้งนโยบาย ซึ่งมีการตั้งคณะกรรมการ NAP ที่จะมีการประชุมกันทุก 3 เดือน ที่ติดตามผล พูดคุย หารือทั้งในระดับจังหวัด ที่มีการคัดเลือก 10 จังหวัดนำร่อง เพื่อหาโมเดลในการขับเคลื่อนแผน NAP ระดับจังหวัด และส่วนกลางก็มีการพูดคุยกับผู้บริหารระดับสูง และให้ความรู้ตลอดเวลากับภาคธุรกิจ ผ่านสื่อ และมากมาย

ในช่วงปี 2562 แผน NAP ฉบับแรก มีผลในการบังคับใช้และหมดระยะเวลาไปแล้วใน 2565 ซึ่งมีหลายกิจกรรมที่บรรลุ คือหมวดแรงงาน และหมวดสิ่งแวดล้อม และหมวดที่ยังไม่บรรลุคือ นักปกป้องสิทธิ และการลงทุนระหว่างประเทศและการลงทุนข้ามชาติ เพราะการดำเนินการของไทย ในส่วนการลงทุนระหว่างประเทศ ยังไม่มีหน่วยงานหลักที่จะเข้าไปดูแลภาคธุรกิจเข้าไปลงทุนในต่างประเทศ กำกับ ดูแล ตรวจตรา ซึ่งยังเป็นข้อท้าทาย แต่หากเป็นนักลงทุนต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทยยังคงมีกลไกอื่น ๆ ของรัฐในการกำกับได้อยู่

ในหมวดการลงทุนระหว่างประเทศและลงทุนข้ามพรมแดน ในส่วนของภาครัฐอัตราการบรรลุค่อนข้างต่ำ ซึ่งเป็นสิ่งที่เราต้องดำเนินการให้บรรลุผลต่อไป ในแง่การติดตาม ปฏิบัติตามแผนของ NAP ที่เราจะต้องส่งรายงานให้คณะรัฐมนตรีทุกปี ซึ่งมีผลกการบรรลุไปแล้วกึ่งหนึ่ง ในส่วนของภาคธุรกิจ เราบังคับใช้มาตรการสมัครใจซึ่งส่วนใหญ่บริษัทที่รายงานเข้ามาก็จะเป็นบริษัทขนาดใหญ่ แต่หากเป็นธุรกิจขนาดเล็กลงมา ยังคงมีความท้าทาย อยู่กับภาคธุรกิจไซส์ SME ซึ่งทำให้เราต้องพยายามทำงานอย่างหนัก กับอุตสาหกรรมจังหวัด เพื่อส่งต่อความรู้ต่าง ๆ ไปสู่ SME ได้มากขึ้นและมีการทำงานในมิติสิทธิมนุษยชน และมีการตั้งคณะทำงานร่วมกับสภาอุตสาหกรรมมากขึ้น ถือเป็นพัฒนาการอย่างหนึ่ง ในด้านการให้ความรู้ก็พยายามทำสื่อที่เข้าใจง่าย มากขึ้น เช่น คลิป พอร์ดแคส (podcast) และพยายามที่จะมีการจัดตั้ง BHR Academy และพยายามผลักดันให้มีการตั้งหลักสูตร BHR กับมหาวิทยาลัย (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) และเป็นเจ้าภาพในการจัดงานเกี่ยวกับ BHR มากขึ้น 

ด้านการสนับสนุนกับภาคธุรกิจ ที่สำเร็จมาแล้วก็คือมาตรการการลดหย่อนภาษี Eco-friendly รายงานที่ส่งเสริมการจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐ และผลักดันให้ธุรกิจที่มีการส่งออกต้องมีเกณฑ์ในการบรรลุเรื่องสิทธิมนุษยชนก่อน เพื่อให้ได้รับ T-mark ที่พยายามจะผลักดันให้ บริษัทที่จะต้องส่งขายไปต่างประเทศจะต้องรับรู้ และผ่านการประเมินดังกล่าว ซึ่งจะพยายามให้เกิดการเป็นมาตรฐานตัวชี้วัดด้านสิทธิมนุษยชนอย่างจริงจัง และอยากทำมาตรฐานให้เป็นคล้ายกับ มอก. แต่ควรเริ่มจาก Checklist ที่จะทำเกณฑ์ขึ้นมาคร่าวๆ ว่า หากจะเป็น BHR จะต้องผ่านเกณฑ์อะไรบ้าง ซึ่งจะเป็นอีกช่องทางในการกระตุ้นให้ภาคธุรกิจมีความสนใจ และมาขอรับเกณฑ์ตรงนี้เพื่อเป็นแต้มต่อในการลงทุน

เรื่อง HRDD เป็นเรื่องที่มีความสำคัญในระดับสากล ซึ่งที่ผ่านมามีการให้ความรู้เกี่ยวกับ HRDD ให้กับธุรกิจกับไซส์เล็ก ไซส์ใหญ่ และแผน NAP เป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ในการผลักดันกลไกเช่นนี้ และ NAP เป็นเพียงนโยบาย แต่อยากให้มีสถานะเป็นมาตรการเชิงบังคับ กฎหมาย เพื่อให้เกิดการบังคับภาคธุรกิจ แต่ยังไม่ได้ HRDD แบบญี่ปุ่น แต่อย่างน้อยให้ภาคธุรกิจเข้าใจเกี่ยวกับ HRDD ซึ่งตอนนี้พยายามผลักดันให้มีการศึกษากับมาตรการบังคับทางกฎหมาย กับป่าสาละ และ UNDP เพื่อให้มีการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนในภาคธุรกิจ ที่พยายามบรรจุในแผน NAP ปัจจุบัน และประเด็นสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน HRDD เป็นอีกหนึ่งขั้นตอนที่เพิ่มขึ้นมาซึ่งมีหลายหน่วยงาน ธนาคารต่างๆ เช่น เนด้า จะต้องมีการส่งผลประเมินด้านสิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม เข้ามาเพื่อขอเงินลงทุน ซึ่งเราพยายามที่จะขยายวง และปัจจุบันเทรนด์เรื่อง BHR ก็เพิ่มมากขึ้น และทุกอันจะมีเรื่องความรับผิดชอบในสินค้า ผลิตพันธ์ แต่ปัจจุบัน เรามีเรื่องที่ต้องแก้ไขคือ ผลกระทบข้ามพรมแดน ที่มีการศึกษารูปแบบกลไก การจัดการผลกระทบข้ามพรมแดน ร่วมกับนิติธรรมศาสตร์ ว่ากลไกแบบไหนที่จะเหมาะสมกับประเทศไทย ที่จะสำเร็จออกมาในเร็ววันนี้ และจะมีการเสนอต่อไปว่าจะมีกลไกอย่างไรที่จะดูแล 

และเรื่องกฎหมายเป็นเรื่องที่เราให้คำมั่นไปแล้ว และมีการศึกษาวิจัยไปแล้ว อันนี้เป็นพัฒนาการของการทำงานมาแล้ว อันนี้ก็เป็นการรายงานว่าในส่วนของการดำเนินงานที่เราได้ดำเนินการมาแต่เดิมจนถึงปัจจุบัน 

ข้อแนะนำจากภาควิชาการ

สฤณี  อาชวนันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์และบริหารธุรกิจ สรุปโดยแบ่งประเด็นที่น่าทำต่อ บางประเด็นที่ต้องใช้เวลา และบางประเด็นสามารถทำได้เลย

ความเป็นไปได้ที่จะทำกลไกลคล้ายกับ national contract คล้ายกับ OECD เป็นบทบาทของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน กับ BHR และ OECD ก็มีกลไกประสานความร่วมมือกับประเทศไทยเป็นระยะ ๆ ซึ่งจะมีประกาศต่าง ๆ ออกมา ซึ่งหากประเทศไทยอยากจะเป็นสมาชิกของ OECD ก็ต้องปฏิบัติตาม OECD หรือกฎหมายของสหภาพยุโรป ว่าธุรกิจของไทยจะต้องให้ความสำคัญมากขึ้นกับการประเมินสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน และในทางกฎหมายยุโรป ที่ผ่านเมื่อเดือนมิถุนายน ตัวร่าง จะบังคับใช้กับบริษัทที่ทำธุรกิจกับภาคยุโรป เช่น มี Net turnover 40 ล้านยูโร ซึ่งบริษัทขนาดใหญ่ของไทยที่ส่งออกไปยังยุโรปที่อยู่ในข่ายที่จะต้องรายงานด้วย  โดยรวมพบว่ากระบวนการทำ HRDB เป็นความจำเป็นของภาคธุรกิจที่ต้องทำรายงาน ซึ่งหนีไม่พ้นสำหรับบริษัทขนาดใหญ่รวมถึงบริษัทที่อยู่ในห่วงโซ่อุปทาน ต้องส่งรายงานให้กับบริษัทขนาดใหญ่ ซึ่งปัจจุบันกลายเป็นทิศทางโลกที่เป็นเหตุผลข้อใหญ่ที่บริษัทใหญ่ ๆ ต้องให้ความสำคัญ มี 5 ข้อแลกเปลี่ยน 

1. อุปสรรคหรือช่องว่างในทางกฎหมาย นักกฎหมายต้องลองดูว่าเราจะสามารถปรับใช้กฎหมายที่มีอยู่ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น จะเป็นในมุมของ hard law เช่น พระราชบัญญัติหลักทรัพย์ Duty of care Duty of Royalty หลักความรับผิดชอบ หลักความสุจริต ความซื่อสัตย์ได้มีการบัญญัติรับรองไว้แล้ว แต่ยังไม่เห็นการบังคับใช้ ซึ่งจริง ๆ ทั้งสองหลักการนี้ย่อมครอบคลุมบทบาทหน้าที่ของ Governance ทุกวันนี้เวลาพูดถึงบริษัทที่จดทะเบียน จะร่วมถึงประเด็นความยั่งยืน ที่มี governance ที่รวมประเด็นความยั่งยืนไว้แล้วแล้ว และการทำธุรกิจที่ยั่งยืนไว้แล้ว และจะมีช่องทางไหนที่จะปรับใช้หน้าที่ duty of care and duty of royalty ใน พรบ.หลักทรัพย์ไปเชื่อมโยงกับประเด็นผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชนหรือไม่ ซึ่งเป็นส่วนที่นักกฎหมายควรสำรวจดู

ต่อมา ประเด็น Group company ที่บริษัทไปสร้างบริษัทลูกในต่างประเทศ หรือใช้บริษัทร่วมแล้วทำให้กลไกความรับผิดมาไม่ถึงตัวบริษัท เคยคุยกับนักกฎหมายหลายท่านว่า พรบ.หลักทรัพย์ มาตรา 258 ที่มีนิยามที่ชัดเจนมากว่าบุคคลที่เกี่ยวโยงกัน และในนิยามนี้สามารถนำไปปรับใช้กับ การเข้าซื้อหุ้น หรือการ take over ต่าง ๆ  ซึ่งเป็นการกระทำ acting in concern ว่าจะเป็นไปได้หรือไหมว่า จะเอานิยามตามมาตรา 258 ไปใช้เป็นการทั่วไปในใส่ทางกฎหมายแพ่ง เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างในทางกฎหมายเพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างความรับผิด เพราะในกฎหมายเกี่ยวกับบริษัทก็มีหลักคิดบางอย่างที่เพิ่มระดับความรับผิดชอบของการลงทุนข้ามพรมแดน ซึ่งเป็นประเด็นที่นักกฎหมายควรสำรวจดู 

2. ประเด็นหลักการการชี้แนะ จะเสริมว่าในมุมมองของป่าสาละ ที่ทำให้กับ UNDP กรมคุ้มครองสิทธิฯ จะเห็นว่า บริษัทใหญ่ๆ เริ่มมีการออกรายงานสิทธิมนุษยชนประจำปี ตอนนี้เป็นช่วงเวลาที่จะทำอย่างไรให้บริษัทของการเอาหลักการชี้แนะมาใช้ในทางปฏิบัติจะทำอย่างไรได้บ้าง เช่น เปลี่ยนจากการอบรมที่พูดกับ UNGP หรือ HRDD ไปสู่เอาประเด็นปัญหาในประเทศไทย เช่น กรณีการคุ้มครองนักปกป้องสิทธิ (Human Right Defender: HRD) เพราะยังมีการฟ้องปิดปาก กลไกรับเรื่องร้องเรียน กลไกการเยียวยา ซึ่งยังมีความไม่เข้าใจของภาคธุรกิจมากเท่าใดนัก และการดูว่ากลไกการรับเรื่องร้องเรียนนั้นมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้าถึงได้จริงหรือไม่ ความเสี่ยงในการกลั่นแกล้ง หรือบริษัทมีช่องทางอื่นในการร้องเรียน รวมถึงเรื่อง effective stakeholder engagement, การมีส่วนร่วมที่มีความหมาย meaningful engagement ซึ่งหากเอาประเด็นเหล่านี้นำเข้าไปเสริมให้การสร้าง (capacity building) ในการอบรมต่าง ๆ เพื่อปิดช่องว่างที่เห็นในประเทศไทยโดยตรง และเรื่อง HRD ทำให้บริษัทมองเห็นปัญหาเรื่องนี้ และเป็นเรื่องที่บริษัทกังวล ที่กังวลว่านักปกป้องสิทธิจะใช้ข้อมูลเท็จมาใช้ ซึ่งส่วนนี้ต้องแยกให้ออกระหว่างการใช้สิทธิด้านการแสดงความคิดเห็น กับข้อกังวลของบริษัท เพื่อสกัดให้คำแนะนำ และให้ความรู้ที่แน่ชัดมากขึ้น ซึ่งภาคมหาวิทยาลัย และ NGO ที่ทำงานกับกลุ่มต่าง ๆ และมีข้อมูลชัดเจนก็สามารถนำไปใช้ทำงานต่อไปได้ โจทย์ใหญ่ของเราคือทำอย่างไรให้ธุรกิจสามารถนำเอาหลักการเหล่านี้ไปใช้ได้อย่างมีประสิทธิผล

3. การติดตามตรวจสอบจากภาคประชาชน ในยุคที่บริษัทต่างๆ จะทำรายงานตรวจสอบหรือกระบวนการตรวจสอบอย่างรอบด้านมากขึ้น และต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ ซึ่งมีหลายบริษัทที่ทำรายงานเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนประจำปี ซึ่งเป็นช่วงเริ่มต้นแต่ยังไม่มีภาคประชาชน หรือ NGO เข้าไปใช้รายงานเหล่านี้น้อยมาก ซึ่งในรายงานข้อมูลเหล่านั้น ซึ่งตัวเองเคยไปดาวน์โหลดรายงานสิทธิมนุษยชนของบริษัทขนาดใหญ่ และพบว่า โครงการเขื่อน 5 เขื่อนของบริษัทนั้นเจอความเสี่ยงที่สำคัญ ประเด็นเดียว คือ ความเสี่ยงด้านสุขภาพและความปลอดภัยของพนักงาน ซึ่งหากมองจากสายตาของภาคประชาชน ก็จะเห็นว่ารายงานนี้ไม่ครบถ้วน ไม่ได้ลงพื้นที่และไม่ได้ประเมินอย่างรอบด้าน จึงอยากเชิญชวนให้ภาคประชาชนเข้าไปอ่านและให้ข้อเสนอแนะต่อบริษัทนั้น และในเชิงกลไกระยะยาว หากต้องการที่จะเสริมสร้างความโปร่งใส กสม. เป็นหน่วยงานที่ทำเรื่องรับร้องเรียนของประชาชนอยู่แล้ว ดังนั้นควรเพิ่มประเด็นเรื่องการลงทุนข้ามพรมแดนด้วย แต่จะทำอย่างให้ กสม. จะมีนโยบายในด้านนี้และมีฐานข้อมูลเปิดที่คนภายนอกสามารถเข้าไปใช้และค้นหาได้ง่ายมากขึ้น อาจจะเน้นเฉพาะกรณีที่มีการสอบสวนแล้วว่ามีการละเมิดสิทธิเกิดขึ้น เพื่อทำให้เป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่ภาคประชาชนสามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือการตรวจสอบภาคธุรกิจมากขึ้น  

4. ตัวชี้วัดด้านผล (Indicator) ด้านผลประกอบด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความท้าทาย เรื่องนี้ต้องพยายามทำความเข้าใจกับภาคธุรกิจที่มองว่า บางเรื่องเป็นตัวชี้วัดที่เพียงพอแล้ว เช่น ข้อร้องเรียนเท่ากับศูนย์ เราต้องพยายามอธิบายว่า การมีตัวเลขเป็นศูนย์ จะต้องพิจารณาอย่างรอบด้านที่ว่ามีกลไกที่เป็นอุปสรรคต่อการร้องเรียนหรือไม่ อันนี้ต้องพยายามทำให้ภาคธุรกิจช่วยมองเห็นในประเด็นที่เราอยากให้เขาทำตามแนว BHR ซึ่งภาควิชาการ ภาคประชาชน สามารถช่วยเสริมได้อย่างชัดเจน ว่าตัวชี้วัดของภาคธุรกิจนั้นควรมีจำนวนการคุกคามการละเมิดสิทธิมนุษยชนลดลง ซึ่งประเด็นนี้ควรจะมาช่วยกันออกแบบตัวชี้วัด โดยประเด็นนี้สามารถเป็นประเด็นที่ทำได้เลย กรมคุ้มครองสิทธิฯ ในฐานะผู้ทำแผน NAP ภาคเอกชน และภาคประชาชน ว่าจะทำอย่างไรให้เรามีตัวชี้วัดที่ชัดเจนของประเทศ เพื่อปิดช่องว่างและยกระดับต่อไป  

5. ประเด็นธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ประเทศไทยเริ่มตื่นตัวกับ BHR มากขึ้น ที่หลายบริษัทมักจะเห็นคำว่า ESG มากขึ้น และรับคนมาทำ ESG ซึ่งเริ่มเป็นคำที่ติดตลาด หลังจากที่มีคำว่า Sustainability หรือ SDG เริ่มเป็นที่รู้จักมากขึ้น ส่วนตัวมองว่าเป็นโอกาสที่จูงใจให้ภาคธุรกิจมีการมองว่าหากคุณให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชน หรือให้ความสำคัญกับกระบวนการ HRDD จะทำให้บริษัทสามารถมีการจัดการ ESG, Human Right หรือ HRDD บริษัทน่าจะมองว่าเป็นหัวใจของ ESG และสามารถตอบโจทย์กับผู้มีส่วนได้เสีย เพราะมันช่วยให้มองเห็นกลุ่ม Stakeholder กลุ่มต่างๆ ซึ่งจะช่วยทำให้เห็นกลุ่มเปราะบางที่เสี่ยง และอาจจะถูกละเมิดสิทธิ ซึ่งชี้ให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่าง HRDD และการจัดการ ESG สิ่งนี้เป็นโอกาสในการขับเคลื่อนเรื่องนี้ในประเทศไทย และการพูดถึง และเมื่อพูดถึงเรื่อง ESG ควรจะต้องเชื่อมโยงไปกับนักลงทุน หรือสถานบันลงทุนด้วย เพราะ ESG เป็นเกณฑ์ที่มองในการลงทุน แต่ความท้าทายคือจะเอาดัชนี หรือตัวชี้วัดแบบไหนที่มันน่าเชื่อถือมาใช้กับการลงทุน ซึ่งควรโยงประเด็นนี้ไปใช้กับการลงทุน และทำให้บริษัทที่สนใจอยากจะลงทุนในมุม ESG จะต้องไม่ละเลยในเรื่องสิทธิมนุษยชน และเรื่อง HRDD อย่างรอบด้าน อันนี้เป็นการแลกเปลี่ยนเบื้องต้น 5 ประเด็นที่มองในสิ่งที่เราน่าจะทำและทำได้