เรื่อง: ปรัชญา ไชยแก้ว

ข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจ และเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประเด็นที่ประชาชนในภูมิภาคเรียกร้องมาอย่างยาวนานมาตั้งแต่ยุค 2530 แต่มักถูกปัดตกหรือถูกแทรกแซงทางการเมือง รวมไปถึงการรัฐประหาร แม้ในยุครัฐธรรมนูญ 2540 จะเห็นทิศทางการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น “แต่ก็ยังไปไม่สุด” ทั้งการถ่ายโอนหน่วยงาน ภารกิจ ภาษี และงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อเสนอให้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือถ่ายโอนราชการส่วนภูมิภาคไปให้ท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้นก็ถูกต่อต้าน ข้อเสนอเหล่านี้ชะงักไปหลังรัฐประหาร 2557 และเพิ่งถูกหยิบยกมาพูดถึงเมื่อไม่กี่ปีมานี้ จึงยังคงเป็นประเด็นที่รอการผลักดันทางนโยบายต่อไปในอนาคต

‘การกระจายอำนาจ’ ในประเทศไทยเป็นหนึ่งเรื่องที่ภาคประชาชน ภาคประชาสังคม นักวิชาการ และพรรคการเมือง ทุกหมู่เหล่าพูดถึงกันมาหลายปี และผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจผ่านการร่างกฎหมาย การรณรงค์ครั้งแล้วครั้งเล่า และเกือบทุกครั้งก็ถูกปัดตกไปด้วยเหตุทางการเมืองทั้งการรัฐประหาร เป็นแค่นโยบายหาเสียง การใช้กลไกระบบราชการ รวมไปถึงการแทรกแซงทางการเมืองต่างๆ

ในวาระที่การเลือกตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งทั่วประเทศใกล้เข้ามา พร้อมกับกระแสการเรียกร้องให้เกิดการกระจายอำนาจก็ยังมิได้เลือนหายไปจากสังคมไทย เวทีเสวนาและรายการโทรทัศน์/ออนไลน์ ต่างนำเสนอประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจอย่างต่อเนื่อง กระทั่งมีการรวบรวมรายชื่อเสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดก็เคยเกิดขึ้นมาแล้ว

รายงานนี้จะนำเสนอประวัติศาสตร์ ข้อถกเถียง แนวทาง ผลลัพธ์ที่ได้มาจริงๆ และข้อเรียกร้องล่าสุดของการกระจายอำนาจการปกครองจากราชการส่วนกลางสู่ราชการท้องถิ่น

ข้อเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศในทศวรรษ 2530

ข้อเสนอแรกของการกระจายอำนาจ ถูกจุดประกายมาจากภาคประชาสังคม นักวิชาการ พูดคุยรณรงค์เรื่องนี้มาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่อดีตมาจนถึงปัจจุบัน รวมไปถึงการพูดถึงการกระจายอำนาจที่รณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ มีการจัดกิจกรรมสร้างความตระหนักรู้ให้กับชาวเชียงใหม่ถึงการมีผู้นำของจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง

ในต้นทศวรรษ 2530 ช่วงปี 2533-2534 มีการรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ โดยมีนักการเมือง ประชาชน และนักวิชาการร่วมกันผลักดัน อาทิ ถวิล ไพรสณฑ์ อดีต ส.ส. จากนครศรีธรรมราช, อุดร ตันติสุนทร อดีต รมช.เกษตรและสหกรณ์ อดีต สส.ตาก และธเนศวร์ เจริญเมือง นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ การรณรงค์นี้สร้างความตื่นตัวในหมู่ประชาชนที่ต้องการให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง

นโยบายเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดกลายเป็นหัวข้อสำคัญของพรรคการเมืองในการหาเสียงเลือกตั้งปี 2535 โดยพรรคประชาธิปัตย์ได้กำหนดเป็นนโยบายข้อแรกในการหาเสียงที่เชียงใหม่ อย่างไรก็ตาม หลังจากเหตุการณ์ประท้วงในเดือนพฤษภาคม 2535 และการเลือกตั้งใหม่ในเดือนกันยายน 2535 นโยบายนี้ก็เงียบหายไป

ท่ามกลางกระแสการเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ กระทรวงมหาดไทยซึ่งมีชื่อเสียงในการรักษาอำนาจของตนเอง ได้เสนอการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดแทน นักวิชาการวิเคราะห์ว่านี่เป็นแผนของกระทรวงมหาดไทยเพื่อไม่ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นกลไกหลักในการใช้อำนาจของกระทรวง

กระแสเรียกร้องยังคงมีอยู่ต่อไป ต้นปี 2536 กระทรวงมหาดไทยได้แต่งตั้งผู้หญิงเป็นผู้ว่าฯ และรองผู้ว่าฯ รวมถึงปลัดอำเภอบางแห่ง สร้างความตื่นเต้นให้กับสังคม นับเป็นกลยุทธ์เบี่ยงเบนกระแสเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดไปเป็นการส่งเสริมสิทธิและความเท่าเทียมระหว่างเพศ เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนไป กระแสการรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดก็ค่อยๆ ลดลงในที่สุด

ต้นกำเนิด อบจ. การกระจายอำนาจแบบมหาดไทยไปไม่สุด

แม้กระแสการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดจะถดถอยลงไป แต่การรณรงค์เพื่อกระจายอำนาจยังคงดำเนินต่อ ควบคู่ไปกับการเรียกร้องให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ระหว่างนั้นในปี 2537 มีการตราพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ทำให้ตำบลที่มีรายได้เกิน 150,000 บาทสามารถยกระดับเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ได้ ส่งผลให้สภาจังหวัดจัดเก็บรายได้ลดลงเนื่องจากภาษีในเขตจังหวัดจะตกเป็นรายได้ของ อบต.

ปี 2539 สมาชิกสภาจังหวัดทั่วประเทศรวมตัวกันในนามสมาพันธ์สมาชิกสภาจังหวัดแห่งประเทศไทย (สจท.) เพื่อผลักดันการเลือกตั้งผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนนำไปสู่การตราพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 แก้ปัญหาการจัดเก็บรายได้ของสภาจังหวัดและเปิดทางให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เช่นเดียวกับนายก อบต.

องค์การบริหารส่วนจังหวัดพัฒนามาจากสภาจังหวัดที่ก่อตั้งตั้งแต่ปี 2476 โดยทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาแก่กรรมการจังหวัดซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร ในปี 2498 มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 กำหนดให้ อบจ. มีสถานะเป็นนิติบุคคลแยกจากราชการส่วนภูมิภาค สามารถจัดหารายได้ของตนเองได้ผ่านข้อบัญญัติจังหวัด

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการจัดตั้ง อบจ. แต่รายได้ของ อบจ. ยังคงน้อยเมื่อเทียบกับ อบต. หรือเทศบาล เนื่องจากความทับซ้อนของพื้นที่จัดเก็บรายได้ ส่งผลให้ อบจ. หลายจังหวัดยังไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้อย่างเต็มที่ และไม่สามารถสนับสนุนกิจกรรมขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ในจังหวัดได้

การจัดตั้ง อบจ. ยังไม่ถือเป็นการกระจายอำนาจอย่างเต็มที่ เนื่องจากยังมีความทับซ้อนกับการจัดเก็บรายได้ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ อีกทั้งแผนพัฒนาจังหวัดของ อบจ. ยังต้องสอดคล้องกับแผนจากราชการส่วนภูมิภาคที่สังกัดกระทรวงมหาดไทย

รัฐประหารกับการขัดขวางการกระจายอำนาจ

ในช่วงประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ยังมีการออก พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 โดยมาตรา 30 อนุ 4 ระบุว่ารัฐบาลส่วนกลางจะต้องจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสัดส่วน 35% ภายในปี 2549

อย่างไรก็ตาม หลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีการแก้ไขกฎหมายดังกล่าว โดยกำหนดว่ารัฐบาลกลางจะจัดงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มตั้งแต่ 25% และเพิ่มสัดส่วนรายได้ให้ท้องถิ่นมากขึ้นคิดเป็นสัดส่วนเทียบกับรายได้ของรัฐบาลกลางไม่น้อยกว่า 35% อย่างไรก็ตาม ไม่ได้กำหนดระยะเวลาเอาไว้แบบกฎหมายเมื่อปี 2542

นอกจากนี้ หลังรัฐประหาร 2549 ยังเปลี่ยนวาระการดำรงตำแหน่งของกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านจากวาระ 4 ปีเป็นการอยู่ในตำแหน่งจนอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์เหมือนข้าราชการทั่วไปอีกด้วย

ข้อเสนอร่างกฎหมาย ‘จังหวัดมหานคร’ ที่ตกไปหลังรัฐประหาร คสช.

ในปี 2554 ชำนาญ จันทร์เรืองได้นำเสนอร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ เรียกร้องให้จังหวัดเชียงใหม่มีสิทธิในการจัดการตนเอง (Self-Determination Rights) และใช้ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) การรวบรวมรายชื่อประชาชนที่เห็นด้วยได้มากกว่า 1 หมื่นรายชื่อยื่นต่อประธานรัฐสภา หลักการสำคัญของร่างกฎหมายนี้คือ 1. ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค 2. ทำให้การเมืองมีความโปร่งใส 3. ปรับโครงสร้างด้านภาษี เพื่อให้จังหวัดอื่นๆ นำไปเป็นต้นแบบในการจัดการตนเอง เช่น ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร และภูเก็ตมหานคร

จุดเริ่มต้นของร่างกฎหมายเชียงใหม่มหานครฯ ย้อนไปถึงปี 2551 เมื่อเกิดแนวคิด “ชุมชนพึ่งตนเอง” ที่มีการจัดเวทีและปฏิบัติจริงโดย สวิง ตันอุด ชัชวาล ทองดีเลิศ และคณะ ต่อมาแนวคิดนี้พัฒนาจาก “ตำบลจัดการตนเอง” และ “อำเภอจัดการตนเอง” จนมาถึง “จังหวัดจัดการตนเอง” ในปี 2556 การล่ารายชื่อสนับสนุนร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ เกิดขึ้นอีกครั้ง ภาคประชาสังคมที่รวมตัวกันในนาม “ภาคีขับเคลื่อนเชียงใหม่จัดการตนเอง” ได้ยื่นร่างกฎหมายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 26 ตุลาคม 2556

แต่ร่างกฎหมายนี้ต้องล้มลงเมื่อ คสช. ทำรัฐประหารยึดอำนาจเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 การเคลื่อนไหวเรียกร้องให้เชียงใหม่จัดการตนเองยังคงดำเนินต่อไป เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2557 ที่หอศิลปวัฒนธรรมเมืองเชียงใหม่ ภาคีขับเคลื่อนเชียงใหม่จัดการตนเองและเครือข่ายภาคประชาสังคมจาก 15 จังหวัดภาคเหนือนัดแสดงจุดยืนเรียกร้องการกระจายอำนาจ โดยนำโดย ชัชวาล ทองดีเลิศ และชำนาญ จันทร์เรือง เพื่อสนับสนุนร่างกฎหมายเชียงใหม่จัดการตนเอง อย่างไรก็ตาม แกนนำ 10 คนที่ร่วมเคลื่อนไหวถูกทหารควบคุมตัวทันทีที่อ่านแถลงการณ์เสร็จ โดยนำตัวไปยังมณฑลทหารบกที่ 33 (มทบ.33) ค่ายกาวิละ จังหวัดเชียงใหม่

เหตุการณ์นี้สะท้อนให้เห็นถึงการแทรกแซงทางการเมืองเพื่อหยุดยั้งความพยายามในการกระจายอำนาจ ซึ่งประชาชนหลายฝ่ายมองว่าเป็นก้าวสำคัญสู่การพัฒนาประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น

กระแสเลือกตั้งผู้ว่าฯ ฟื้นคืนชีพ ถึงร่างกฎหมายเชียงใหม่มหานคร ภาค 2

ข้อเสนอกระจายอำนาจห่างหายไปนับตั้งแต่เกิดรัฐประหาร 2557 กระทั่งภายหลังการเลือกตั้ง 2562 รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงเริ่มปล่อยให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นระดับต่างๆ และในที่สุดข้อเรียกร้องการกระจายอำนาจถูกรื้อฟื้นกลับมาใหม่ หลังกระแส “ชัชชาติฟีเวอร์” หรือการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2565 ที่ทำให้ประชาชนในจังหวัดอื่นๆ มีความคาดหวังให้ผู้ว่าราชการจังหวัดของตนมาจากการเลือกตั้งบ้าง
โดยในวันเดียวกับที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ก็มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่แบบ ‘จำลอง’ เพื่อคู่ขนาน จัดโดย ‘ภาคีเครือข่ายรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่าฯ เชียงใหม่’ ซึ่งเป็นกลุ่มที่คอยขับเคลื่อนเรื่องการกระจายอำนาจในจังหวัดเชียงใหม่ สมาชิกภายในภาคีส่วนใหญ่ล้วนเป็นบุคคลที่มีบทบาทในการกระจายอำนาจแทบทั้งสิ้น เช่น ธเนศวร์ เจริญเมือง ชำนาญ จันทร์เรือง ชัชวาล ทองดีเลิศ และณัฐกร วิทิตานนท์

กลุ่มดังกล่าวมีการผลักดันเรื่องการกระจายอำนาจมาอย่างต่อเนื่อง มีการนำประเด็นปัญหารายย่อยมาเชื่อมโยงกับการกระจายอำนาจ อาทิ การจัดเวทีวิชาการที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจกับปัญหาฝุ่น PM2.5 ในช่วงวิกฤตฝุ่นควัน เป็นต้น

ล่าสุด เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2567 ที่ลานอนุสาวรีย์สามกษัตริย์ จ.เชียงใหม่ ภาคีเครือข่ายฯ ได้ยื่นเสนอร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ ต่อปดิพัทธ์ สันติภาดา รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนที่ 1 ในเวลานั้น โดยร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีเนื้อหาคล้ายกับร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครช่วงปี 2554 โดยมีใจความสำคัญคือให้มีการเปลี่ยนแปลงการบริหารราชการจังหวัดเชียงใหม่ ให้มีการกระจายงบประมาณ ภารกิจการบริการสาธารณะ ข้าราชการบุคลากร และอำนาจการบริหารตัดสินใจจากส่วนกลางให้จังหวัดเชียงใหม่ โดยให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่มาบริหารงาน (อ่านร่างพระราชบัญญัติฉบับที่ https://cdn2.me-qr.com/pdf/22507038.pdf)

ฟังเสียงผู้นำท้องถิ่นสะท้อนปัญหากระจายอำนาจ

“เรามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกว่า 7,000 แห่ง ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลตำบล 2,700 กว่าแห่ง และองค์การบริหารส่วนตำบล 5,300 แห่ง แต่ความเจริญกระจุกอยู่” 

ธนวัฒน์ ยอดใจ นายกเทศมนตรีเมืองแม่เหียะ ประธานชมรมปกครองส่วนท้องถิ่นจังหวัดเชียงใหม่ กล่าวในเสวนาเกี่ยวกับการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ เมื่อ 6 กรกฎาคม 2566 ที่ห้องประชุมเทศบาลตำบลท่าศาลา จ.เชียงใหม่

ธนวัฒน์ เล่าถึงกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ถูกตัดตอนโดยการรัฐประหาร โดยยกตัวอย่างร่างพระราชบัญญัติเชียงใหม่มหานคร ที่เคยร่างขึ้นระหว่างปี 2554-2557 แต่ถูกรัฐประหาร “เพราะรัฐติดหล่มการรวมศูนย์อำนาจ” รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในหมวด 14 ระบุว่าไทยจะรวมเป็นหนึ่งเดียวไม่แบ่งแยก หากพูดถึงการกระจายอำนาจ หรือการเลือกตั้งผู้ว่าฯ มักถูกมองว่าเป็นการ ‘แบ่งแยกดินแดน’

เขาเห็นว่าการปกครองของประเทศไทยในปัจจุบันคือการ รวม-แบ่ง-กระจาย คือการที่รวมกระทรวง ทบวง กรมไปอยู่ที่ส่วนกลาง ส่วนการแบ่งคือแบ่งอำนาจให้ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้ว่าฯ และนายอำเภอ ไปจนถึงกำนันผู้ใหญ่บ้าน “เราพูดถึงการกระจายอำนาจมาเป็น 100 กว่าปี ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่การกระจายอำนาจก็ยังไม่ก้าวหน้า” ธนวัฒน์ กล่าว

ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ งบประมาณมีอยู่ 2 ส่วนที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดูแล ส่วนแรกมาจากรายได้ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ส่วนที่สองมาจากผู้ว่าราชการจังหวัด แต่เมื่อคำนวณแล้ว งบประมาณที่ได้รับจริงไม่ตรงกับที่ระบุว่าไม่น้อยกว่า 25% โดยเขาเสนอตัวเลขที่เหลือเชื่อว่าเชียงใหม่อาจได้รับไม่เกิน 15%

“เชียงใหม่ได้รับเงินจากการท่องเที่ยวเท่าไหร่? ส่งเข้าไปส่วนกลางทั้งหมด” ธนวัฒน์ ตั้งคำถาม

ยุคนายกฯ เศรษฐาเมื่อข้อเสนอกระจายอำนาจกลายพันธุ์    

ในการหาเสียงเลือกตั้งปี 2566 นโยบายกระจายอำนาจกลายเป็นประเด็นหลักที่หลายพรรคการเมืองนำมาใช้ พรรคก้าวไกลเสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ ขณะที่พรรคเพื่อไทยชูนโยบายเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในจังหวัดที่พร้อม และเสนอเพิ่มรายได้ให้องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็น 35% พร้อมลดอำนาจราชการส่วนท้องถิ่น แต่หลังเลือกตั้งที่พรรคเพื่อไทยเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล นโยบาย ‘ผู้ว่าฯ CEO’ ของนายกฯ เศรษฐา ทวีสิน กลายเป็นประเด็นถกเถียง

เมื่อ 6 กันยายน 2566 เศรษฐาได้แถลงต่อรัฐสภาว่าผู้ว่าฯ CEO จะเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยเปรียบเทียบให้ผู้ว่าฯ ทำงานเหมือน CEO บริษัทเอกชน ทว่าฝ่ายค้านและนักวิชาการแสดงความผิดหวัง เนื่องจากเห็นว่านโยบายนี้ไม่ยึดโยงกับประชาชน และเป็นการรวมศูนย์อำนาจมากขึ้น พริษฐ์ วัชรสินธุ ส.ส. พรรคก้าวไกล ก็ได้อภิปรายว่าแนวคิดผู้ว่า CEO ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่ แถมยังกระชับอำนาจของผู้ว่าฯ แบบเดิม

ต่อมา เมื่อ 26 กันยายน 2566 สำนักงาน ก.พ.ร. และกระทรวงมหาดไทยได้จัดประชุมเพื่อหารือแนวทางการขับเคลื่อนนโยบายผู้ว่าฯ CEO โดยสรุปว่าผู้ว่าฯ จะต้องสานพลังกับภาคส่วนต่าง ๆ ในพื้นที่ และจัดการทรัพยากรและปัญหาต่าง ๆ อย่างเบ็ดเสร็จ โดยมีการนำแพลตฟอร์ม “บอกเราถึงรัฐ” ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายและตัวชี้วัด โดยมี 5 จังหวัดนำร่อง 5 ประเด็น ได้แก่ จังหวัดอุบลราชธานี (เศรษฐกิจชายแดน), จังหวัดบุรีรัมย์ (ขจัดหนี้นอกระบบ), จังหวัดขอนแก่น (ดิจิทัล), จังหวัดเชียงราย (อากาศสะอาด) และจังหวัดเพชรบุรี (การจัดการขยะมูลฝอย)

ย้อนกำเนิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ VS ผู้ว่าฯ รับแขกฯ

นโยบายผู้ว่าฯ CEO เป็นนโยบายที่หยิบยืมนโยบายในสมัยรัฐบาลไทยรักไทยที่นำโดย ทักษิณ ชินวัตร ในปี 2544 ที่ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการหรือผู้ว่า CEO แนวคิดหลักคือผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจผูกขาดอยู่แค่เพียงตัวผู้ว่าฯ เท่านั้น ทั้งทางด้านงบประมาณ บุคลากร และการจัดการ แต่แล้วนโยบายผู้ว่าฯ CEO ก็สิ้นสุดลงหลังการรัฐประหารในปี 2549 

ศ.ดร.ธเนศวร์ เจริญเมือง นักวิชาการจากคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และผู้สนับสนุนการกระจายอำนาจ กล่าวว่า ก่อนนโยบายผู้ว่าฯ CEO ผู้ว่าฯ ถูกมองว่ามีบทบาทเพียง “รับแขก แดกเหล้า เฝ้าสนามบิน” เนื่องจากไม่มีอำนาจในการบริหารจัดการอย่างเต็มที่ แต่เมื่อมีผู้ว่าฯ CEO การบริหารจังหวัดมีความแข็งแรงขึ้น เพราะผู้ว่าฯ มีอำนาจโดยตรงจากนายกรัฐมนตรี สามารถสั่งการและจัดการปัญหาต่างๆ ได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ ธเนศวร์อธิบายว่าการบริหารแบบผู้ว่าฯ CEO เป็นการทำงานแบบ “Get Things Done” หรือเน้นการปฏิบัติจริง และผลงานมักเป็นประโยชน์ต่อประชาชน โดยเฉพาะในด้านการพัฒนาพื้นที่ ซึ่งเป็นการบริหารจากบนลงล่าง ทำให้เกิดการจัดการที่รวดเร็ว และตรงตามนโยบายส่วนกลาง

อย่างไรก็ตาม ธเนศวร์ ชี้ว่า ข้อเสียสำคัญของผู้ว่าฯ CEO คือ ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการเลือกผู้ว่าฯ ของตนเอง ถึงแม้จะมีการสอบถามความคิดเห็น แต่ก็ยังเป็นการปฏิบัติตามนโยบายที่กำหนดจากส่วนกลาง ทำให้บทบาทของประชาชนในการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงถูกจำกัด พวกเขามีสิทธิแค่เสนอความคิดเห็น แต่ไม่สามารถมีอำนาจในการตัดสินใจ ประชาชนในพื้นที่เสนอและยืนดูเพียงเท่านั้น

กระจายอำนาจไม่ไปไหน เพราะพรรคร่วมยังเห็นไม่ตรงกัน 

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ชาลินี สนพลาย สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวในการเสวนา “สืบข่าวคมนาคม ถึงขั้วอำนาจท้องถิ่น” พูดถึงนโยบาย ผู้ว่าฯ CEO ว่ามีหลักคิดขัดกับแนวคิดการกระจายอำนาจ รวมถึงนโยบายในช่วงหาเสียงของพรรคเพื่อไทย ไม่สามารถผลักดันได้จริง แต่เป็นเทรนด์ช่วงที่ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ชนะการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ที่กรุงเทพฯ ในปี 2565 นโยบายกระจายอำนาจเป็นนโยบายที่มีแรงเสียดทานสูง ต้องอาศัยรัฐบาลที่มีความชอบธรรมและความสามารถในการนำสูงมาก ซึ่งจากการเลือกตั้งที่ผ่านมาพรรคเพื่อไทยยังขาดการนำที่สูง จะต้องผลักดันนโยบายที่เห็นตรงกันในพรรคร่วม หรือนโยบายที่มีแรงเสียดทานน้อยกว่า

จากการวิเคราะห์ของชาลินี มีข้อที่น่าสนใจคือการดำเนินนโยบายกระจายอำนาจจะต้องมีการถามความเห็นจากพรรคร่วมรัฐบาลซึ่งอาจจะอนุมานได้ว่าพรรคร่วมรัฐบาลนั้นเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่ทำให้การขยับเรื่องการกระจายอำนาจไม่ไปไหน ‘กระทรวงมหาดไทย’ ถือว่าเป็นหนึ่งในกระทรวงที่มีบทบาทอย่างมากหากรัฐบาลส่วนกลางจะผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งคนที่เป็นหัวหอกคือรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยคนปัจจุบัน อนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกรัฐมนตรี หัวหน้าพรรคร่วมที่มีอำนาจอย่างมากในรัฐบาลชุดปัจจุบัน พรรคภูมิใจไทยของเขา ก็มีนโยบายการกระจายอำนาจเช่นเดียวกัน อย่างนโยบายบุรีรัมย์โมเดล ที่หาจุดเด่นในการพัฒนาจังหวัดแต่ละจังหวัดซึ่งอาจจะไม่ใช่นโยบายที่แก้ไขปัญหาการรวมศูนย์อำนาจเสียทีเดียว

ภายหลังจากที่เศรษฐา แถลงนโยบายผู้ว่าฯ CEO ต่อรัฐสภา แต่อนุทิน ให้ความเห็นว่า การกระจายอำนาจมีการดำเนินการมาหลายยุค หากคิดเทียบเป็นร้อยละ 70 และไม่ใช่เรื่องใหม่ การกระจายอำนาจและงบประมาณจะต้องมีการจัดสรรให้เกิดประโยชน์สูงสุด เหมาะสม และต้องคำนึงถึงงบประมาณที่ต้องใช้ในส่วนกลาง โดยจะขับเคลื่อนผ่านรูปธรรมที่เรียกว่า ‘ผู้ว่าฯ CEO’ อนุทิน ยังให้ความเห็นว่า ผู้ว่าฯ มีความเป็น CEO โดยธรรมชาติ แต่การตั้งผู้ว่าฯ CEO เป็นการทำให้ประชาชนมั่นใจมากขึ้นว่าปัญหาของประชาชนในจังหวัดผู้ว่าฯ แทบจะมีอำนาจสมบูรณ์ในการแก้ไขปัญหานั้น ๆ

ในวันที่ 14 มีนาคม 2567 กระทรวงมหาดไทยเผยความคืบหน้าของนโยบายผู้ว่าฯ CEO โดยอนุกรรมการพัฒนาระบบราชการ (อนุฯ ก.พ.ร.) สำนักงาน ก.พ.ร. และกระทรวงมหาดไทย ได้มีการลงพื้นที่ 5 จังหวัดนำร่อง ได้แก่ เชียงราย ขอนแก่น บุรีรัมย์ อุบลราชธานี และเพชรบุรี ช่วงเดือนมีนาคม 2567 ซึ่งหากอิงตามแผนของนโยบายดังกล่าวจะพบว่าการลงพื้นที่ 5 จังหวัดนำร่องอยู่ในขั้นตอน Focus Group กับพื้นที่ (จังหวัด) และผู้ทรงคุณวุฒิ ก่อนจะมีการนำไปทดลองนำ ร่างข้อเสนอ ไปปฎิบัติใช้ในพื้นที่จังหวัดในเดือน เมษายน-สิงหาคม 2567 ก่อนจะสรุปผลการทดลองและจัดทำข้อเสนอเพื่อ คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบราชการ (อ.ก.พ.ร.) พิจารณา ก่อนเสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ เพื่อพิจารณาในเดือนกันยายน 2567

จากทิศทางการดำเนินนโยบายของรัฐบาลปัจจุบันในการขุดนโยบายเก๋ากึ๊กจากยุคทศวรรษ 2540 อย่างผู้ว่าฯ CEO มาเป็นแนวทางในการดำเนินการนโยบายที่รัฐบาล และรัฐมนตรีมหาดไทยมองว่านโยบายดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจ ผนวกกับความเห็นของเหล่านักวิชาการและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่ชี้ให้เห็นถึงความขัดแย้งถึงนโยบายในช่วงหาเสียงของพรรคเพื่อไทยเป็นอย่างมาก และนี่อาจจะเป็นข้อท้าท้ายว่าการกระจายอำนาจที่ประชาชนพร่ำบ่นและเรียกร้องกันมาอย่างยาวนานอาจจะยังไม่สามารถเกิดได้ในรัฐบาลสมัยนี้